美力推最低稅率本質(zhì)仍是“美國(guó)優(yōu)先”

自疫情暴發(fā)以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦債務(wù)飆升，甚至已經(jīng)超過(guò)經(jīng)濟(jì)規(guī)模。為此，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家極力推進(jìn)全球最低稅率，也就不足為奇了。四年前，美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)特朗普要減稅；四年后，美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)拜登要加稅。但不管加稅還是減稅，他們都致力于要把稅收留在美國(guó)，其本質(zhì)也仍是受“美國(guó)優(yōu)先”的狹隘戰(zhàn)略思維所支配。

　　當(dāng)?shù)貢r(shí)間7月10日，二十國(guó)集團(tuán)（G20）財(cái)政部長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)第三次會(huì)議發(fā)布公報(bào)稱，已就更穩(wěn)定、更公平的國(guó)際稅收框架達(dá)成歷史性協(xié)議，二十國(guó)集團(tuán)支持跨國(guó)企業(yè)利潤(rùn)重新分配、設(shè)置全球最低公司稅率等措施，并呼吁更多國(guó)家未來(lái)加入磋商。

　　美國(guó)方面對(duì)該議題的協(xié)調(diào)可謂“格外殷勤”，多次提出“希望走得更遠(yuǎn)”。盡管美方始終標(biāo)榜希望以此改變跨國(guó)企業(yè)稅基侵蝕，但也需看到其中的“醉翁之意不在酒”。

　　自2018年12月德國(guó)與法國(guó)聯(lián)合發(fā)布在經(jīng)合組織框架下推動(dòng)全球最低稅提案的聲明以來(lái)，一項(xiàng)全球反稅基侵蝕方案（Global Anti-Base Erosion Proposal，GloBE Proposal，以下簡(jiǎn)稱“GloBE”）應(yīng)運(yùn)而生。此次可以說(shuō)是方案取得共識(shí)性的巨大進(jìn)展。

　　經(jīng)合組織對(duì)于設(shè)定最低稅率的設(shè)想由來(lái)已久。早期，經(jīng)合組織通過(guò)出臺(tái)轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南等指引，指導(dǎo)各國(guó)落實(shí)轉(zhuǎn)讓定價(jià)等反避稅制度，但具體實(shí)施仍有賴于各國(guó)自己，實(shí)施效果難言成功。1997年，經(jīng)合組織發(fā)起反有害稅收競(jìng)爭(zhēng)行動(dòng)，采取了黑名單等懲戒措施，依然效果甚微。2013年，稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移（BEPS）行動(dòng)計(jì)劃得到了二十國(guó)集團(tuán)國(guó)家的背書(shū)，其中既有對(duì)現(xiàn)行轉(zhuǎn)讓定價(jià)規(guī)則、稅收協(xié)定的修訂，也有新的多邊合作機(jī)制的構(gòu)建，包括國(guó)別報(bào)告、多邊公約等。但BEPS對(duì)現(xiàn)行國(guó)際稅收規(guī)則的修補(bǔ)仍然不足以從根本上解決稅基侵蝕與利潤(rùn)轉(zhuǎn)移問(wèn)題。經(jīng)合組織于2019年再次發(fā)力，發(fā)布了兩大支柱改革方案，在第二支柱提案中，提出當(dāng)前跨境所得稅面臨的巨大挑戰(zhàn)，即BEPS行動(dòng)計(jì)劃無(wú)法解決各國(guó)稅制差異帶來(lái)的相關(guān)問(wèn)題，引入了全球最低稅改革方案，希望從根本上消除跨國(guó)納稅人向“避稅天堂”進(jìn)行利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的避稅動(dòng)機(jī)，在實(shí)施機(jī)制上也建立了覆蓋范圍更廣的包容性框架。但必須承認(rèn)，國(guó)際社會(huì)始終對(duì)GloBE方案的設(shè)計(jì)初衷及其內(nèi)在規(guī)則的設(shè)計(jì)方案持不同態(tài)度，且由于缺乏多邊協(xié)調(diào)機(jī)制，各國(guó)基本上“各自為政”，對(duì)整體方案推動(dòng)有限。

　　今年6月份，G7集團(tuán)就該議題達(dá)成初步協(xié)議。必須看到，這種“突破”和疫情后的全球經(jīng)濟(jì)，尤其是美國(guó)經(jīng)濟(jì)有著深刻的關(guān)系。

　　事實(shí)上，由于美國(guó)跨國(guó)公司在避稅方面“收益”一向最大，美國(guó)早就在反避稅上想了許多辦法。自1986年里根稅改以來(lái)，美國(guó)跨國(guó)公司在低稅管轄區(qū)堆積了大量的所得。保守估計(jì)，其規(guī)模不會(huì)低于2.8萬(wàn)億美元。美國(guó)的反避稅系統(tǒng)包括與境外控股避稅相關(guān)的三項(xiàng)制度：受控外國(guó)公司（F分部）制度、全球無(wú)形低稅所得（Global Intangible Low-Taxed Income，GILTI）制度和境外來(lái)源無(wú)形所得（Foreign-Derived Intangible Income，FDII）制度。其中，GILTI制度正是特朗普政府為了促使美國(guó)跨國(guó)公司將離岸所得匯回國(guó)內(nèi)、直接或間接投資于美國(guó)國(guó)內(nèi)所設(shè)立的重要反避稅制度。此外，特朗普政府也進(jìn)行了大規(guī)模減稅，以吸引企業(yè)回流。

　　但目前的情況與特朗普時(shí)期剛好相反，拜登政府所計(jì)劃的，是一個(gè)即將大幅度“加稅”的計(jì)劃。減稅都要防止避稅，加稅當(dāng)然更加需要防止企業(yè)避稅了。所以，就在前兩個(gè)月，美國(guó)新財(cái)政部長(zhǎng)耶倫就在芝加哥全球事務(wù)委員會(huì)的發(fā)言中表示，將呼吁對(duì)全球企業(yè)征收最低稅率，并表示，此舉有助于結(jié)束“三十年來(lái)公司稅率探底的競(jìng)賽”。耶倫說(shuō)這話的背景，或是美國(guó)不斷擴(kuò)大且可能繼續(xù)擴(kuò)大的財(cái)政赤字。

　　從美國(guó)2020財(cái)年（截至2020年9月30日）的財(cái)政數(shù)據(jù)看，赤字增長(zhǎng)了兩倍，達(dá)創(chuàng)紀(jì)錄的3.1萬(wàn)億美元。赤字占GDP之比則升至16.1%，創(chuàng)下1945年以來(lái)最高水平。2020財(cái)年美國(guó)聯(lián)邦政府總收入3.4萬(wàn)億美元，比上年下降1%，其中大部分下降發(fā)生在2020年3月份疫情開(kāi)始在美國(guó)蔓延之時(shí)。同時(shí)，開(kāi)支還在增加，隨著聯(lián)邦政府為小企業(yè)提供貸款、提高失業(yè)救濟(jì)金并向民眾發(fā)放現(xiàn)金支票，總支出增長(zhǎng)了47%，達(dá)創(chuàng)紀(jì)錄的6.5萬(wàn)億美元，這導(dǎo)致美國(guó)聯(lián)邦債務(wù)飆升。美國(guó)盡責(zé)聯(lián)邦預(yù)算委員會(huì)（CRFB）預(yù)計(jì)，債務(wù)規(guī)模70多年來(lái)首次超過(guò)經(jīng)濟(jì)規(guī)模。為此，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家極力攜手推進(jìn)全球最低稅率，也就不足為奇了。

　　然而，雖然目前看來(lái)有了一定進(jìn)展，但實(shí)際操作恐怕還存在重重困難。一方面，盡管規(guī)則的概念抽象，但近年來(lái)美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、奧地利、荷蘭、墨西哥等國(guó)圍繞GloBE方案的不同主體規(guī)則確實(shí)開(kāi)展了各具特色的立法實(shí)踐，不過(guò)從經(jīng)合組織公布的公眾咨詢文件的反饋意見(jiàn)等看，社會(huì)各界對(duì)于在全球范圍內(nèi)開(kāi)征最低稅仍持較大分歧。各國(guó)對(duì)于“企業(yè)收入”的定義恐怕就有所不同，在不同領(lǐng)域和行業(yè)的補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策也不一而足，經(jīng)合組織和非經(jīng)合組織國(guó)家是否應(yīng)該用“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)也有不同態(tài)度；另一方面，設(shè)定最低稅率是否就能夠讓加稅通行無(wú)阻，加了稅是否能夠讓赤字減少，也是美國(guó)面臨的問(wèn)題。目前看來(lái)，在未來(lái)十年內(nèi)，企業(yè)稅改革計(jì)劃預(yù)計(jì)每年能為聯(lián)邦政府帶來(lái)約2000億美元的收入，約占GDP的0.5%。拜登的方案能夠增加聯(lián)邦政府收入，但無(wú)法解決其面臨的財(cái)政失衡問(wèn)題。

　　四年前，美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)特朗普要減稅；四年后，美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)拜登要加稅。但不管加稅還是減稅，他們都致力于要把稅收留在美國(guó)，其本質(zhì)也仍是受“美國(guó)優(yōu)先”的狹隘戰(zhàn)略思維所支配。而想把稅收留在國(guó)內(nèi)，還真不那么容易。面對(duì)未來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)取新稅權(quán)，會(huì)是一個(gè)重要著眼點(diǎn)。

　　（作者萬(wàn)喆 為北京師范大學(xué)“一帶一路”學(xué)院研究員）