聚焦痛點難點斷點 推進綜合運輸服務發展

《交通強國建設綱要》提出，到2035年，基本形成“全國123出行交通圈”和“全球123快貨物流圈”；《國家綜合立體交通網規劃綱要》提出，構建便捷順暢、經濟高效、綠色集約、智能先進、安全可靠的現代化高質量國家綜合立體交通網。實現上述發展目標，都離不開綜合運輸服務的支撐和保障作用。

　　當前推進綜合運輸服務發展，必須緊扣“交通強國”的目標，秉持“建設人民滿意交通”的初心，構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通體系，打造一流設施、一流技術、一流管理、一流服務，讓人民群眾出行更安全、更便捷、更舒心、更滿意。

　　我國綜合運輸服務發展的主要特征

　　近年來，交通運輸部門奮力加快建設交通強國，在打造“人享其行、物暢其流”綜合運輸服務體系，建成人民滿意、保障有力、世界前列的交通強國上取得重大成就。

　　從實踐來看，綜合運輸服務主要呈現出“一超、兩強”的特征：“一超”，即建成了超大規模的綜合交通運輸網絡。內暢外聯、通江達海的綜合交通運輸體系，有力服務支撐了我國作為世界第二大經濟體和世界第一大貨物貿易國的運轉。“兩強”，一是旅客出行服務能力大幅增強，“全國123出行交通圈”建設取得重要階段性成果；二是貨運物流保障能力大幅增強，“全球123快貨物流圈”建設取得重要標志性成果。我國已經成為世界上運輸最繁忙的國家之一，展示了“一個流動的中國”的勃勃生機。

　　同時，在綜合運輸服務發展中還存在“設施不銜接、數據不互聯、制度不統一”和“聯程客票不愿用、聯運單證不好用、集裝箱不共用”等亟待解決的突出問題。因此，當前及今后一個時期，推進綜合運輸服務發展，要針對上述問題，重點做好以下各方面工作，以旅客聯程運輸“一票制”為方向，更好滿足人民群眾高品質、個性化、多樣化的出行服務需求；以貨物多式聯運“一單制”為方向，更好滿足人民群眾高價值、小批量、時效強的貨運物流需求；以集裝箱運輸“一箱制”為方向，更好滿足人民群眾高時效、門到門、一體化的集裝箱運輸需求。

　　推進旅客聯程運輸“一票制”

　　經過多年努力，我國人民出行實現了由“走得了”向“走得好、走得安全、走得滿意”的歷史性跨越。在當前道路客貨運輸產能過剩、公眾出行理念更新迭代、運輸服務產品日益豐富的新形勢下，“走得好”更趨向于滿足人民群眾個性化、多樣化、品質化的出行需求。從實踐來看，“走得好”還面臨一些痛點：

　　其一，綜合客運樞紐建得很漂亮，但功能不完善。一些新建綜合客運樞紐，免安檢換乘設施還不健全，旅客在一個樞紐單體內下飛機換乘高鐵、下高鐵換乘地鐵，但卻要重復安檢。

　　其二，各運輸方式都有信息化系統，但數據不聯通。目前各種運輸方式信息化系統受安全保護、商業利益等多重因素影響，始發終到時刻、晚點信息等關鍵數據尚未實現開放共享，導致聯程運輸第三方服務商不能通過正常渠道及時獲取數據，也導致旅客無法實時查詢聯程航班、車次等運行信息。

　　其三，旅客都想聯程出行，但不愿意買聯程運輸票。主要原因是非正常情況下聯運服務保障機制不到位，特別是由于聯運前段行程延誤、取消和不可抗力等原因，導致聯運后段行程無法正常進行時，旅客無法“一站式”完成聯程客票退改簽，必須分段進行操作，從而產生一定的時間和經濟成本，影響了旅客體驗。

　　推進旅客聯程運輸“一票制”發展，必須堅持“一次購票、一次支付、一證（碼）通行”的總方向，按照“設施互通、數據聯通、票務打通”的路線圖，重點做好以下工作：

　　一是完善綜合客運樞紐設施功能。新建綜合客運樞紐，具備條件的應將空鐵（軌）聯運免安檢換乘通道納入工程設計。既有綜合客運樞紐，具備條件的應加快實現民航到達旅客換乘鐵路、城市軌道交通安檢流程優化，擴大鐵路、城市軌道交通間安檢流程優化覆蓋范圍；不具備條件的應創造條件推動兩種及以上運輸方式間安檢流程優化。

　　二是共享聯程出行數據。鐵路、公路、水路、民航領域加快建立數據共享機制，依托現有數據平臺、通過數據接口服務等方式，實現各運輸方式間數據共享。鼓勵鐵路、公路、水路、民航等運輸企業，探索運用市場化機制和手段，通過股權合作、數據交易、資源置換等方式，將聯程出行數據向第三方企業有條件開放。

　　三是建立聯程客票退改簽保障機制。探索建立非正常情況下承運人責任劃分機制，鼓勵支持在聯運承運人之間協商一致的前提下，因聯運前段行程承運人責任導致聯運后段行程無法正常進行，聯運后段行程承運人應協同支持免費退改簽、中途地疏運等服務，或與旅客協商解決食宿、賠付等事宜，切實解決旅客聯程運輸票“好買不好退”的問題。

　　推進貨物多式聯運“一單制”

　　經過多年努力，我國貨運物流“多小散弱”狀況獲得一定程度改善，但從打造現代物流系統來看，代表貨運物流發展方向的貨物多式聯運“一單制”仍處在起步階段，還存在一些亟待解決的問題，體現為“四難一少”：

　　一是多式聯運信息共享難。當前，鐵路、港口、船公司等多式聯運各方出于各種考量，都希望對方開放數據，但自身共享數據意愿不強，導致貨代、鐵代、港口等辦理一單多式聯運業務，都要重復登錄系統、重復填報數據，嚴重影響生產運行效率。

　　二是多式聯運單證推廣難。從實踐效果看，以標準化多式聯運運單替代現有各運輸方式單證難度較大。一方面，各運輸方式單證背后都有龐大的業務系統支撐，改變運輸單證就要改革業務流程，對企業生產經營影響較大；另一方面，鐵路、港口、船公司等企業都渴望在多式聯運市場中占據主導地位，創建一份被多方認可的多式聯運運單，需要打破體制機制阻礙和生產運營邊界。

　　三是單證物權化落實難。我國多式聯運單證主要適用《海商法》和《民法典》，但這些法律均未對多式聯運運單給予明確法律定位。部分地方依托合同方式約定的多式聯運運單物權憑證功能，仍需大量商業實踐和法律規則支撐。推進多式聯運單證物權化、落實鐵路運輸單證物權憑證功能，還缺少法律法規保障。

　　四是服務規則銜接互認難。目前，鐵路、公路、水路、航空均形成各自相對完備的運輸服務規則，不同運輸方式在貨類品名、危險品劃分、包裝與裝載要求等方面規定各不相同，導致貨物無法聯運。

　　五是多式聯運經營人少。當前，我國多式聯運市場多由鐵路、公路、水運等單一方式的承運企業，采取多次委托、分段運輸的方式完成，國內具備跨運輸方式貨運組織能力并承擔全程責任的多式聯運經營人嚴重不足。

　　推進貨物多式聯運“一單制”，必須堅持依托一份多式聯運單證，實現托運人一次委托、費用一次結算、貨物一次保險、多式聯運經營人全程負責的一體化運輸服務的發展定位，重點做好以下工作：

　　一是多式聯運信息要聯起來。鼓勵鐵路、港口、船公司等企業運用股權合作、數據交易、資源置換等市場化機制，有條件開放多式聯運數據。支持鐵路、港口、船公司、陸港等具有一定信息化基礎的骨干企業向多式聯運信息集成服務商發展，整合集成不同運輸方式信息數據，通過登陸一個業務系統、填報一次運單數據，完成一單多式聯運業務辦理，進一步壓縮冗余業務環節、減少過程單據重復填報。

　　二是標準化單證要用起來。推廣應用標準化單證，在實踐中可分三步走：第一步，引導國內公鐵聯運率先使用標準化運單，提高鐵路企業、公路企業對標準化運單的認可度，逐步推進單證系統與業務流程創新。第二步，引導鐵路企業、水路企業在內貿鐵水聯運中探索應用標準化運單，做好與空運、海運運單的銜接，實現陸海空多式聯運運單的統一。第三步，推動基于標準化運單的鐵路、水路企業等單證系統和業務流程改造，實現“一單到底”。

　　三是單證物權憑證功能要實起來。從實踐來看，賦予單證物權憑證功能，必須具備以下三個關鍵要素：第一，支持鐵路企業、貨運代理企業、銀行保險機構與外貿企業等經營主體，通過訂立合同等方式，明確各方權利義務。第二，通過進場單、提貨碼等方式，增強全程控貨能力，保障單證物權憑證功能實現。第三，鼓勵銀行將風險可控的鐵路運輸單證作為結算和融資可接受的單證，為外貿企業提供國際結算、信用證開立、進出口貿易融資、供應鏈金融等服務。

　　四是聯運服務規則要統起來。推動建立與多式聯運相適應的規則協調和互認機制，研究制定不同運輸方式貨類品名、危險貨物劃分等銜接互認目錄清單，建立完善操作規范、支付結算、賠償責任、賠償限額等規則體系，促進多式聯運“一單制”服務模式規范實施。

　　五是多式聯運經營人要多起來。鼓勵鐵路、大型公路運輸、水路、航空企業等向多式聯運經營人轉型，提高跨運輸方式貨運組織能力并承擔全程責任。鼓勵各類貨運、貨代、金融機構等企業建立多式聯運企業聯盟，加強聯盟企業間信息互通、業務協同、資源共享。

　　推進集裝箱運輸“一箱制”

　　近年來，我國集裝箱運輸發展迅速，2022年全國港口集裝箱鐵水聯運量同比增長16%。但代表集裝箱運輸發展方向的“一箱制”還存在一些突出問題，集中體現在：

　　一是集裝箱提還箱點布局不完善，表現在兩個方面：一方面是海運箱上路難。由于內陸地區海運箱提還箱點少，進口貨物的海運箱還箱很不方便，只能在港口換為鐵路箱上路。另一方面是鐵路箱下水難。鐵路系統未大規模布局海外提還箱體系，也未與船公司進行全面合作，出口貨物的鐵路箱出去了回不來、運回來又不劃算，所以大部分鐵路箱到港口后仍需換成國際標準集裝箱再上船運輸。

　　二是集裝箱服務規則不銜接，表現在三個方面：一是集裝箱裝載偏載要求不銜接；二是運價計費規則不銜接。集裝箱海運段運輸按箱計費，而鐵路段運輸按噸計費；三是危險貨物品名分類不銜接。水運比鐵路集裝箱可承運的危險貨物品類多，一些危險貨物在水運可以使用集裝箱，但到鐵路就只能掏箱運輸。

　　推進集裝箱運輸“一箱制”，必須堅持“不換箱、不開箱、一箱到底”的服務模式，推進集裝箱鐵水聯運高質量發展，重點做好以下工作：

　　一是完善“中途不換箱”合作機制。推動鐵路場站設立海運箱還箱點，提供內陸箱管服務，促進海運箱上線運輸。統一內貿集裝箱箱管服務規則，加快鐵路境外還箱點和回程運輸組織體系建設，推動符合國際標準的鐵路箱下水運輸。二是優化“全程不開箱”流程管理。規范集裝箱貨物積載、裝卸轉運、交接檢查等作業流程，減少集裝箱運輸重復開箱、掏箱。三是提升“一箱到底”服務能力。健全集裝箱綜合樞紐港站布局，完善提箱、還箱、驗箱、洗箱、修箱等服務規則，為客戶提供“一箱到底”用箱服務。