過渡期后農村低收入人口和欠發達地區常態化幫扶機制研究 | 學術光華

　　編者按
　　日前，國務院常務會議審議通過了《關于加強低收入人口動態監測做好分層分類社會救助工作的意見》。會議強調，社會救助是社會保障體系中兜底性、基礎性的制度安排。要深入貫徹落實黨中央決策部署，加強低收入人口動態監測，更加精準、及時、有效做好社會救助工作。
　　如何有效地鞏固脫貧攻堅成果，落實各項幫扶政策以防止返貧，建立健全過渡期后對農村低收入人口和欠發達地區的常態化幫扶機制？光華思想力課題團隊對這一問題進行了研究。
　　研究發現，農村低收入人口的成因有三個：第一，農業全要素生產率（TFP）水平相對較低；第二，農業轉移人口的市民化程度相對較低；第三，我國農村地區尚有很多不具備工作能力的低收入人口，因為地域劣勢、年齡較大、身負疾病等原因，成為容易發生返貧情況的“高危人群”。
　　至于過渡期后常態化幫扶機制，研究團隊提出了六大建議，包括（一）實施更加積極的財政政策，提高對低收入群體的轉移支付力度（二）改革戶籍制度，大力推進農業轉移人口市民化（三）大力發展保障性租賃住房，以公共服務體系的改進有效推動農業轉移人口的市民化進程（四）大力促進農村土地經營權流轉，提升農村居民財產性收入（五）大力投資農業農村現代化，促進全要素生產率提升（六）加大對農村人力資本的投資力度，建立高效的職業培訓體系等。
　　在研究團隊看來，這些針對農村低收入人口和欠發達地區的常態化幫扶建議，不僅有助于提升農村低收入人口的收入水平和生活水平，在過渡期后防止返貧的發生，從長遠來看，伴隨戶籍制度改革、農村土地經營權流轉的加快和農業轉移人口市民化進程的推進、并通過集約化生產提升農業全要素生產率，還可以多渠道增加農村居民可支配收入，逐步縮小城鄉收入差距，推動鄉村振興和共同富裕的實現。
　　以下為報告詳細內容
　　2020年，我國完成脫貧攻堅，自此貧困治理從消除絕對貧困轉換至防止大規模返貧、建立貧困阻斷機制的階段。2021年2月21日，中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》提出，擺脫貧困的縣設立5年過渡期，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。習近平總書記指出，“我們要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續”。如何有效地鞏固脫貧攻堅成果，落實各項幫扶政策以防止返貧，建立健全過渡期后對農村低收入人口和欠發達地區的常態化幫扶機制，是亟待探討解決的問題。
　　01
　　農村低收入人口規模和現狀
　　按現行標準，我國已經消除了絕對貧困現象，但是還存在低收入群體。各國和各類組織在低收入人口和貧困人口的劃分上有所差異。從低收入監測來看，截至2022年6月，我國民政部門建立的全國低收入人口動態監測平臺已覆蓋約6200萬人，涵蓋了低保對象、特困人員、低保邊緣家庭、支出型困難人口、易返貧致貧和其他困難人員等五類人群，占同期全國總人口的4.4%[1]。從低保覆蓋范圍來看，截至2022年底，全國共有低保對象4032萬人、特困人員470萬人，分別占同期全國總人口的2.9%和0.3%，其中農村居民低保對象3349萬人、特困人員435萬人，分別占同期農村戶籍人口的4.5%和0.6%[2]。目前在低保準入標準上仍有明顯的城鄉戶籍區隔，2022年度城市低保平均標準為8938元/年，農村低保為6849元/年[3]。從收入五等分來看，2022年，農村常住居民中的低收入組約有9821萬人，人均可支配收入為4856元。假設農村居民的可支配收入分布均勻，2022年約有9821萬農村居民的可支配收入低于8495元[4]。
　　02
　　農村低收入人口成因分析
　　根據國家統計局數據，2020年城鄉居民人均可支配收入之比為2.56，2021年為2.50，2022年為2.45[5]。其一，反映出我國的城鄉二元結構。其二，大量農村居民的可支配收入非常低，財產性收入占比更低。
　　究其根本，第一，農業全要素生產率（TFP）水平相對較低。2022年，第一產業占GDP的比例約為7.3%，但就業人員占比約為23%[6]，這使得農業就業人口在初次分配中的收入水平偏低，加之缺乏財產性收入，其可支配收入處于較低水平，與城鎮居民存在較大差距。第二，農業轉移人口的市民化程度相對較低。根據國家發改委數據，2021年中國常住人口城鎮化率為64.72%，而戶籍人口城鎮化率只有46.7%，這也就意味著有18%的人口在城市常住卻沒有戶籍[7]。這個群體的收入情況、子女教育、人力資本投入、社保與養老金發放、享受基本公共服務等各方面情況，均與戶籍人口存在差距，并直接或間接成為擴大收入不平等的因素。第三，我國農村地區尚有很多不具備工作能力的低收入人口，因為地域劣勢、年齡較大、身負疾病等原因，成為容易發生返貧情況的“高危人群”。其中較為普遍的問題是老齡化問題，第七次全國人口普查數據顯示，2020年農村常住人口中50歲以上的有2.11億人，占比為41.46%，明顯高于全國平均的34.53%。此外，2020年全國約2.9億農民工中，50歲以上的占比約為26.4%，這部分農民工正在步入職業周期的尾聲，受到社會保障、經濟狀況等因素影響，其中很大一部分將面臨返鄉養老的問題。對于缺乏工作能力和收入來源的農村老年人群體，如何為他們提供基本的養老服務，及時將其納入到低收入人口監測和幫扶體系，將是未來需要著重關注的問題。
　　放眼世界，收入不平等是一個引起廣泛關注的問題。近三十年間，在各國居民人均收入普遍持續提高的背景下，美國、德國等國高收入群體所占的收入份額緩慢上升，相應的低收入群體的收入占比卻在下降，收入差距呈現擴大趨勢。在全球化高歌猛進的時代，一大部分群體并沒有從增長中受益，這加劇了群體的極化和對立，也是當前很多問題以及逆全球化思潮產生的底層根源。
　　03
　　過渡期后常態化幫扶機制相關建議
　　（一）實施更加積極的財政政策，提高對低收入群體的轉移支付力度
　　為推動落實共同富裕目標，促進社會消費需求，當前階段應考慮加大對低收入群體的轉移支付力度，以此縮小收入差距、促進居民消費。在低保政策上，適當提高最低生活保障標準和低保覆蓋范圍。特別是針對由于年齡較大、身負疾病等原因，難以通過技能培訓和外出勞動提升收入的群體，通過有針對性的發放現金或消費券（例如，1：1比例的現金券），進行直接補貼。已有研究證實，政府通過轉移支付增加居民消費，消費增加帶動企業生產，生產增加提供就業崗位，就業增加促進居民消費，整個過程不僅是良性循環且具有乘數效應[8]。
　　在政策設計方面，可以將對個人和家庭的轉移支付與消除“數字鴻溝”結合起來，中國在數字經濟基礎設施上的長期投入和應用場景方面的大量創新，為此類公共政策的設計與執行提供了非常大的空間。通過電信、第三方支付平臺、民政部門、財政部門等協同，準確甄別出受益群體，精準發放。例如，針對納入低收入動態監測的6200萬低收入群體，每人每年發放1萬元的現金券。按照消費券的3倍乘數效應，將帶來1.86萬億元的新增消費，相當于2022年社會消費品零售總額的4.23%，如果消費拉動60%的GDP增加，那么這一項財政支持將帶動GDP增長2.54個百分點。
　　在資金來源方面，建議以財政政策統領，以更大的力度增加長期國債或者專項債的發行。實施積極的財政政策，稍大幅度地提升宏觀杠桿率水平。而這些資金如果能夠分配到居民手中，將極大地推進消費的增長。未來可以考慮大幅增加國債的發行規模，特別是創新性地大規模發行長期國債或是專項債，為積極的財政政策提供資金來源。在推進鄉村振興和共同富裕目標的過程中，增加對農村低收入人口的轉移支付，從中長期維度來看，有利于包容性增長，對于推進中國經濟的高質量發展有著非常重要的意義。
　　（二）改革戶籍制度，大力推進農業轉移人口市民化
　　黨的二十大報告指出，推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化。戶籍制度改革是農村轉移人口市民化的關鍵。我國現有的1.7億外出工作（異地打工）的農村人口，大多處于最有生產力的年齡段，而家庭中非勞動年齡的人口仍然留在農村。只有通過戶籍制度改革進行農業轉移人口市民化，才有可能實現農村人口的舉家遷移。農業轉移人口市民化在規模和預期效果方面潛力巨大。根據光華思想力課題組的測算，到2035年中國基本實現社會主義現代化后，農業在GDP中的占比或下降至3%左右，農業就業人口或下降到6%左右。這意味著還會有18%的人口需要跨行業轉移，以當前全國7.5億就業人口計算，未來十幾年時間里，約有1.35億農業就業人口要實現跨行業、跨區域的轉移。在預期效果方面，2022年，農民工年均收入為55380元[9]，與同期低收入組農村居民人均可支配收入5025元相比，高出10倍有余，鼓勵農村低收入人口進入城市工作，是切實提升收入的重要措施。讓農業轉移人口、靈活就業人員中的很大一部分真正轉變為新市民，是解決中國城鄉二元結構，縮小城鎮居民與農村居民可支配收入差距的關鍵，也是一個可行的政策路徑。
　　（三）大力發展保障性租賃住房，以公共服務體系的改進有效推動農業轉移人口的市民化進程
　　建議啟動“住房公積金制度改革、租賃住房改革和REITs建設三位一體”的新一輪改革。當前，大量的靈活就業人員、農業轉移人口在城市難以獲得長期固定住所，也享受不到與戶籍人口對等的住房服務。光華思想力課題組“靈活就業人員參加住房公積金制度調查問卷”發現，提供長租租賃住房是靈活就業人員最歡迎的政策因素之一，尤其是對于房價高的城市來說，長租租賃住房的需求更為迫切。根據住建部、財政部和中國人民銀行公布的《全國住房公積金2022年年度報告》，截至2022年底，住房公積金結余資金1.9萬億元，大量沉積的資金難以獲得理想的運作收益，對于住房公積金保值、增值乃至政策性住房金融的長遠發展都存在不利影響。
　　建議由住房公積金中心或是財政提供資本金，設立“開發建設引導基金”，加上市場機構的參與和金融機構提供的融資，直接參與租賃住房建設，大規模建設保障性租賃住房或長租公寓，或者收購現有資產，將其更新為租賃住房，針對不同的新市民群體給予不同需求的供給，讓農業轉移人口和新市民能夠在城市住下來，鼓勵租賃住房企業以更加市場化的方式開發與運營長租租賃住房。培育成熟之后通過公募REITs退出，形成“開發→培育→退出→開發”的投融資閉環。這項舉措的思路是利用社會資本，通過市場化的機制來推進第二次房改，真正把新市民以及沒有解決住房問題的農業轉移人口從城市的高房價里解放出來，通過這種方式，增加他們的消費需求和消費意愿。農業轉移人口能夠在城市住下來，他們的消費能力、對自身的人力資本的投資也會有所提升。
　　（四）大力促進農村土地經營權流轉，提升農村居民財產性收入
　　建議大力促進農村土地流轉，提升土地配置效率，實現農業生產的集約化和機械化，提升農業的全要素生產率。2022年我國農村居民人均可支配財產凈收入為509元，僅占農村居民人均可支配收入的2.5%，遠低于城鎮居民10.6%的水平[10]。一方面，我國農村居民的財產性收入來源比較單一，利息、租金、土地征用補償占絕大部分，土地等重要資產的價值沒有充分發揮出來。深化土地要素市場化改革，能夠讓農民手中的財產釋放出更大的價值。另一方面，我國農村土地經營權流轉的比例仍需提升，土地流轉模式需要創新，農業規模化經營的比例尚需提升。
　　（五）大力投資農業農村現代化，促進全要素生產率提升
　　建議加快形成財政優先支持、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，接續推進鄉村全面振興，為興旺發展現代種養業、現代種業、鄉村富民產業、農產品加工流通業、鄉村新型服務業等提供有力支撐，大力推進數字鄉村和智慧農業建設、農村人居環境整治等工作。實現農業農村現代化，需要巨量的資金投入。光華思想力課題組的估算表明，改革開放以來的近四十年時間里，中國的投資率與全要素生產率之間呈顯著正相關關系，投資率每增加10個百分點，全要素生產率基本增加1.18個百分點。未來農業農村的高質量發展需由全要素生產率的增長驅動，這意味著需要在關鍵行業和領域保持一定的投資強度。
　　（六）加大對農村人力資本的投資力度，建立高效的職業培訓體系
　　建議構建全覆蓋、多形式、分層次的高效的培訓體系，促進農村人口勞動力素質的廣泛提升，推動勞動力市場競爭力和創新創造能力不斷增強，在農業轉移人口培訓、人力資本積累、產業結構升級和勞動力可持續就業之間建構良性循環。當前我國農民工平均收入僅為城鎮單位就業人員的51.8%，加大對農村人力資本的投資力度，建立高效的職業培訓體系，是促使農業轉移人口進入到高附加值領域從事工作、切實提升收入水平，降低城鄉居民收入差距的關鍵。
　　上述針對農村低收入人口和欠發達地區的常態化幫扶建議不僅有助于提升農村低收入人口的收入水平和生活水平，在過渡期后防止返貧的發生，從長遠來看，伴隨戶籍制度改革、農村土地經營權流轉的加快和農業轉移人口市民化進程的推進、并通過集約化生產提升農業全要素生產率，還可以多渠道增加農村居民可支配收入，逐步縮小城鄉收入差距，推動鄉村振興和共同富裕的實現。

　　（作者劉俏、張崢、張琳、張佳慧、馮雨菲，均為北京大學光華管理學院光華思想力課題組成員。原文發表于《經濟管理學刊》第2卷第3期，有刪改。）

　　[1]數據來源：根據光明網和民政部新聞整理，https：//m.gmw.cn/baijia/2022-09/08/36012374.html.
　　[2]數據來源：國家統計局《中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報》，2023年2月。
　　[3]數據來源：民政部《民政統計數據》統計季報。
　　[4]數據來源：國家統計局《中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報》，2023年2月。
　　[5]數據來源：2020-2022年度國家統計局《中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報》。
　　[6]數據來源：國家統計局。
　　[7]數據來源：人民日報海外版：國家發改委印發《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》——提高新型城鎮化建設質量，2022年3月22日。https：//www.gov.cn/xinwen/2022-03/22/content_5680376.htm.
　　[8]北京大學光華管理學院宏觀政策課題組：劉俏，徐憲平等，2020.疫后中國經濟重啟的一攬子政策建議[J].中國經濟評論，（01）：22-27.
　　[9]數據來源：國家統計局農民工監測調查報告。
　　[10]數據來源：《2022年國民經濟和社會發展統計公報》。