現代產權法律視角下的集體林權制度改革

2023年9月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化集體林權制度改革方案》（下文簡稱《方案》）?！斗桨浮芬?008年6月8日中共中央國務院發布的《關于全面推進集體林權制度改革的意見》為基礎，結合2019年12月28日全國人大常委會修訂的《森林法》和2020年5月28日全國人大通過的《民法典》有關集體林產權制度的規定，構建了包括產權界定、產權流轉與產權保護在內的集體林權制度體系，提出到2025年，基本形成權屬清晰、責權利統一、保護嚴格、流轉有序、監管有效的集體林現代產權制度，為集體林業現代化、高質量發展奠定了產權基礎。

　　一、權屬清晰、責權利統一是集體林現代產權制度的基本要求

　　產權界定是產權制度的基礎，權屬不清、責權利不統一極易引發產權糾紛，增加產權流轉的交易成本，難以實現資源的優化配置?！斗桨浮诽岢龅摹皺鄬偾逦?、責權利統一”符合現代產權制度基本特征。

　　（一）《民法典》明晰了集體林地所有權的法律性質，賦予農戶承包權，以及因承包取得的林地經營權的用益物權性質，《方案》據此進一步明確各產權主體的權利與責任。

　　《民法典》第二百六十一條規定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。《方案》提出，堅持集體林地所有權不變，維護農民集體對承包林地發包、調整、監督等權能，即在依法將集體林地發包給農戶或其他主體經營后，作為所有權人，農民集體仍有調整與監督權能。調整不是重新打亂重分，而是在承包期內自愿退出、承包期屆滿不再延包等情況下依法行使發包權。監督指的是農民集體有權監督林地經營者遵守森林保護與生態安全的政策與法律制度，對于違反法律法規強制性規定，造成森林、林木、林地嚴重毀壞的，有權收回林地經營權。此外，仍由農村集體經濟組織統一經營管理的林地也屬于農民集體所有權的行使方式，對此，《方案》首次要求將集體林地收益權量化到戶，收益權證發放到戶，體現了中央政府高度重視農戶成員權權益的實現。

　　在法理上，成員集體所有屬于總有的所有權性質，即決策權屬于農民集體，承包權屬于農戶，也就是說，農戶承包集體林地是其成員權的法律要求，而且《民法典》第三分編第十一章將因承包權取得的林地經營權規定為用益物權，成員權與用益物權的雙重物權性質賦予了家庭承包集體林地的長久穩定性。實踐中，存在承包期滿將原有林地承包關系打亂重分的現象或觀點，不僅忽視了家庭承包集體林地的物權性質，而且容易引發糾紛與短期行為，不利于集體林持續經營與保護。為確保絕大多數農戶原有承包林地繼續保持穩定，《方案》提出開展集體林地延包試點，家庭承包林地剩余期限10年以內的，發包方可以依法提前確認延包合同，以林地承包到期為起點起算并合理確定延包期限。也正因為家庭承包集體林地的用益物權性質，即使農民進城落戶，之前已承包的集體林地尚未期滿時產權仍屬于該農戶，可以鼓勵其有償轉讓，但不得強迫退出。

　　（二）《方案》明確規定公益林產權人擁有森林生態效益補償與合理利用的權利。

　　公益林是提升碳匯能力、維護生態安全和發展綠色產業的主要載體，長期以來，公益林補償與禁止利用是維系公益林生態效益的主要手段，但公益林補償難以彌補產權人的經濟損失與提供的生態效益?！斗桨浮穼⒔∪稚鷳B效益補償機制與發展綠色產業、探索完善生態產品價值實現機制相結合，明確規定公益林產權人擁有的森林生態效益補償與合理利用的權利：（1）統一天然林管護和國家級公益林補償政策，鼓勵各地結合生態保護貢獻、生態區位重要程度、森林管護難度等因素探索實行差異化補償。（2）建立健全林業碳匯計量監測體系和能夠體現碳匯價值的生態保護補償機制。探索實施林業碳票制度，制定林業碳匯管理辦法。（3）鼓勵地方通過租賃、贖買、合作等方式妥善處理重要生態區位內的集體林，維護權利人的合法權益。（4）允許在不破壞公益林生態效益前提下，適度發展林下經濟、生態旅游、森林康養、自然教育等綠色富民產業。

　　二、流轉有序、監管有效是集體林現代產權制度的本質要求

　　產權流轉是產權制度的本質，不能流轉或流轉成本過高的產權，無法實現資源的優化配置?！斗桨浮诽岢龅摹傲鬓D有序、監管有效”符合現代產權制度本質特征。

　　在明晰農民集體、農戶的集體林地產權后，如何通過制度設計與實施，促進與規范林權流轉是優化森林資源配置、實現林業適度規模經營和產業發展的關鍵。對此，《方案》提出一系列措施：（1）引導農戶通過出租、入股、合作流轉林地經營權，推廣家庭聯合經營、與農村集體經濟組織股份合作經營、委托經營等模式，鼓勵各地采取改善林業生產經營條件、購買社會化服務、補助林權收儲擔保費用等措施培育林業規模經營主體。（2）依托現有平臺搭建林權流轉交易系統，建立社會資本投資林權的渠道，鼓勵探索林權資產折資量化的林票運行機制，增強森林資源資產對社會資本的吸引力，支持各地組建林權收儲機構，采取市場化方式收儲分散林權。（3）將興林富民的各項政策形成合力，鼓勵與扶持林業大省、大市、大縣發展林業產業，培育林業支柱產業，支持林業產業路、旅游路、資源路等集體林基礎設施建設，將一批用于林業生產的先進適用機械列入農機購置與應用補貼機具種類范圍，通過政府采購積極推廣應用木竹結構建筑和木竹建材。（4）加強對社會資本投資林業的全過程監督，完善小農戶利益聯結機制，完善林權流轉糾紛調處機制，將集體林地承包經營糾紛調處納入平安中國建設考評體系。

　　三、保護嚴格是集體林現代產權制度的重要保障

　　產權保護是產權制度的保障，不受到保護的產權無法實現產權激勵機制，再完備的產權界定與產權流轉的制度設計也只能束之高閣。《方案》提出加大落實《民法典》賦予林業經營者的權利，強化政府責任，全面保護集體林經營者權利的一系列措施。

　　（一）保障林木所有權權能。限制采伐一直被作為森林資源保護的主要措施，但森林是可再生資源，林木到了成過熟期，如果不及時采伐更新會導致森林質量下降，還會帶來病蟲害、火災等隱患?！斗桨浮吩诖朔矫孀隽溯^大突破，要求：（1）不得隨意擴大公益林和天然林范圍，適當考慮將森林生態區位不重要或者生態狀況不脆弱的集體林地依法調出公益林范圍。（2）不得以各種名義禁止或限制合法采伐行為，確需禁止或限制的，應依法對權利人給予經濟補償。（3）實行林木采伐限額5年總額控制政策，取消人工商品林主伐年齡限制，明確人工公益林更新條件，實施林木采伐告知承諾方式審批，強化對告知承諾執行情況的監管。（4）將林木采伐限額指標分配、林木采伐許可申請和審批及采伐監管情況納入政府公開事項目錄清單，將依法采伐的木材納入地方政府森林資源保護發展目標責任制。（5）縣級林草主管部門探索建立以森林經營方案為基礎的管理制度，將森林經營方案作為審批林木采伐、安排林業項目等行政管理事項的重要依據。推行全周期森林經營，通過采伐更新、撫育復壯、擇伐補造等措施，加快低產低效林和成過熟林改造更新，采取林分改造、森林撫育、優化林種樹種結構等措施，實現森林質量精準提升。

　　（二）保障林地經營權流轉權能?！叭龣喾种谩闭邔嵤┖?#xff0c;集體林地經營權包括家庭承包的林地經營權、仍由農民集體經濟組織統一經營的林地經營權以及由流轉取得的林地經營權。一般情況下，仍由集體經濟組織統一經營的林地經營權、家庭承包的林地經營權屬于物權，由流轉取得的林地經營權是債權。依法理，物權性質決定了農民集體經濟組織、農戶可以自己經營，也可以將林地經營權流轉給其他公民或組織，還可以設立抵押或質押權。由流轉取得的林地經營權屬于債權，受合同法保護，與物權不同的是，需經流入方同意，方可設立抵押質押權或再次流轉經營權?！睹穹ǖ洹返谌偎氖粭l規定，流轉期限為5年以上的土地經營權，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。這一規定以5年為限將由流轉取得的土地經營權分為物權與債權，合理依據是長期合同相當于物權移轉，可以獲得物權保護?！斗桨浮窊颂岢鲈试S林地經營權依法再流轉或者依法向金融機構融資擔保，流轉期限5年以上的林地經營權可以向不動產登記機構申請登記發證，作為林權抵押貸款、申報林業項目、申請林木采伐及其他行政管理事項的憑證。此外，《方案》將自留山長期使用權分為使用權和經營權，賦予其完備的流轉、融資擔保、繼承和自愿有償退出的權利體系，在法律性質上具有物權性質，符合立法宗旨。

　　（3）保障林權抵押貸款權能。為保障林權抵押貸款權能的實現，《方案》對金融機構和地方政府提出一系列要求：（1）將林權抵押貸款和林業經營主體貸款納入金融機構服務鄉村振興考核評估范疇。（2）商業銀行林權抵押貸款不良率高出自身各項貸款不良率3個百分點（含）以內的，可不作為監管部門監管評級和銀行內部考核評價的扣分因素。（3）健全抵押林權快速處置機制，提高林權抵押率。（4）鼓勵社會資本開展林權收儲擔保服務，加強業務監管。（5）探索基于碳匯權益的綠色信貸產品，符合條件的可納入碳減排支持工具范圍。（6）鼓勵地方政府將林業保險產品納入地方優勢特色農產品保險獎補政策范圍。

　　綜上可見，《方案》希望通過集體林產權在農民集體、農戶以及其他經營者之間的合理配置，充分發揮市場的決定性作用，更好發揮政府保護產權、發展產業與有效監管的作用，促進森林資源持續增長、森林生態質量持續提高、林業發展條件持續改善、農民收入持續增加。