專(zhuān)家解讀不動(dòng)產(chǎn)登記法征求意見(jiàn)稿 首次提出告知承諾制可確認(rèn)繼承權(quán)

2014年，國(guó)務(wù)院頒布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》。2021年1月1日開(kāi)始實(shí)施的民法典也對(duì)完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度提出了新要求。近日，自然資源部發(fā)布不動(dòng)產(chǎn)登記法（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，為期一個(gè)月。征求意見(jiàn)稿共9章126條，包括總則、登記機(jī)構(gòu)和人員、登記簿和權(quán)屬證書(shū)、登記程序、權(quán)利登記等。

　　征求意見(jiàn)稿設(shè)計(jì)了哪些主要登記制度？有哪些亮點(diǎn)？征求意見(jiàn)稿的公布是否意味著不動(dòng)產(chǎn)登記立法進(jìn)程的加快？有何意見(jiàn)建議？圍繞這些問(wèn)題，《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪了北京理工大學(xué)法學(xué)院教授、民法典研究中心主任孟強(qiáng)和北京市物權(quán)法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)畢文強(qiáng)。

　　事關(guān)千家萬(wàn)戶(hù)重大利益

　　不動(dòng)產(chǎn)登記亟待法治化

　　記者：不動(dòng)產(chǎn)登記立法何以如此重要？

　　孟強(qiáng)：不動(dòng)產(chǎn)是人民群眾最重要的財(cái)產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)登記關(guān)系千家萬(wàn)戶(hù)的重大財(cái)產(chǎn)利益和財(cái)產(chǎn)安全。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)這種非常重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，依法通過(guò)登記的方式明確其歸屬，事關(guān)我們每一個(gè)人。從物權(quán)法到民法典，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)，一般原則都是采取登記生效制度。比如不動(dòng)產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與，不辦理轉(zhuǎn)移登記，就是不辦理過(guò)戶(hù)，當(dāng)事人之間的約定不能發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力，受讓方不能取得不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利。所以，依法明確登記制度，包括不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的設(shè)置、具體登記審查要件、登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任等，都需要通過(guò)專(zhuān)門(mén)的不動(dòng)產(chǎn)登記法加以具體規(guī)定，保護(hù)交易安全、保護(hù)老百姓的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利。

　　畢文強(qiáng)：近年來(lái)，產(chǎn)權(quán)保護(hù)越來(lái)越重要，國(guó)家越來(lái)越重視不動(dòng)產(chǎn)登記立法工作，制定不動(dòng)產(chǎn)登記法迫在眉睫。

　　隨著《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》的頒布實(shí)施，我國(guó)已經(jīng)逐步建立起不動(dòng)產(chǎn)登記制度體系，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作取得了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和立法成果，保障了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度落地實(shí)施。

　　新時(shí)代，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作面臨新形勢(shì)、新要求。一方面，隨著改革不斷深入，產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要性與行政法規(guī)、規(guī)章效力層次較低的矛盾日益凸顯；另一方面，各地形成很多好經(jīng)驗(yàn)，亟待立法總結(jié)提煉，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記法治化。

　　記者：從不動(dòng)產(chǎn)登記立法進(jìn)程來(lái)看，此次發(fā)布征求意見(jiàn)稿的意義何在？

　　孟強(qiáng)：2014年，國(guó)務(wù)院頒布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出推進(jìn)確權(quán)登記法治化。2016年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》要求，進(jìn)一步完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化。2021年1月1日開(kāi)始實(shí)施的民法典也對(duì)完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度提出新要求。

　　從2014年出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》到如今公布征求意見(jiàn)稿，一方面說(shuō)明，在8年時(shí)間里，我們?cè)诓粍?dòng)產(chǎn)登記法治化問(wèn)題上已經(jīng)形成一定的共識(shí)，為制定不動(dòng)產(chǎn)登記法打下堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)；另一方面，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作取得的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和立法成果，也為制定不動(dòng)產(chǎn)登記法打下堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)。

　　因此，征求意見(jiàn)稿的公布，意味著不動(dòng)產(chǎn)登記法的制定工作已經(jīng)提上立法日程。

　　記者：不動(dòng)產(chǎn)登記法預(yù)計(jì)多久能夠出臺(tái)？

　　孟強(qiáng)：征求意見(jiàn)稿共9章126條，包括總則、登記機(jī)構(gòu)和人員、登記簿和權(quán)屬證書(shū)、登記程序、權(quán)利登記等，從內(nèi)容上看已經(jīng)相當(dāng)完善。不動(dòng)產(chǎn)登記法已列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃一檔項(xiàng)目，所以立法進(jìn)程應(yīng)該會(huì)很快，3至5年內(nèi)就有可能頒布實(shí)施。

　　規(guī)定設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記官

　　提出不動(dòng)產(chǎn)登記電子化

　　記者：與《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》相比，征求意見(jiàn)稿最主要的亮點(diǎn)有哪些？

　　畢文強(qiáng)：從立法目的與立法框架上來(lái)看，征求意見(jiàn)稿在不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)行了系統(tǒng)化梳理，使我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度首次有了統(tǒng)一邏輯框架，更具有體系性和實(shí)操性。

　　登記的權(quán)利類(lèi)型增加了。由原來(lái)的9類(lèi)增加至13類(lèi)，增加了國(guó)家自然資源所有權(quán)、居住權(quán)、探礦權(quán)和采礦權(quán)以及取水權(quán)。同時(shí)在原有的森林、林木的所有權(quán)的基礎(chǔ)上增加了使用權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)增加了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也為可以登記的權(quán)利類(lèi)型。

　　建立不動(dòng)產(chǎn)登記官制度。該法設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記人員職稱(chēng)，并對(duì)登記機(jī)構(gòu)和登記人員有了明確的要求。登記機(jī)構(gòu)中明確要求就有關(guān)登記事項(xiàng)詢(xún)問(wèn)申請(qǐng)人并制作詢(xún)問(wèn)筆錄，并對(duì)詢(xún)問(wèn)內(nèi)容也有專(zhuān)門(mén)的條文進(jìn)行了規(guī)定；明確了登記人員的審查義務(wù)及實(shí)地查看義務(wù)。對(duì)登記機(jī)構(gòu)及登記人員的登記工作有了明確系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

　　對(duì)登記類(lèi)型、登記原則、登記的權(quán)利類(lèi)型均作了細(xì)化的規(guī)定，非常有利于實(shí)際操作。首次明確依申請(qǐng)登記、屬地登記、一體登記、連續(xù)登記的原則，特別是一體登記與連續(xù)登記，對(duì)于有效保護(hù)申請(qǐng)權(quán)益有積極作用。同時(shí)對(duì)于各類(lèi)型的權(quán)利登記也作了細(xì)化，比如對(duì)因繼承或受遺贈(zèng)取得不動(dòng)產(chǎn)申請(qǐng)登記的，細(xì)化了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)確認(rèn)繼承權(quán)的依據(jù)類(lèi)型，如人民法院生效法律文書(shū)、告知承諾制、遺產(chǎn)管理人、公證等方式。首次提出告知承諾制可以確認(rèn)繼承權(quán)，并對(duì)告知承諾制有部分規(guī)定。

　　完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)利登記，有利于鄉(xiāng)村振興與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。進(jìn)一步完善了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記規(guī)范，并對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記確權(quán)也予以規(guī)定，這從法律上進(jìn)一步保護(hù)了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步維護(hù)了交易安全。同時(shí)，對(duì)于宅基地使用權(quán)的完善，也有利于下一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地的相關(guān)改革，對(duì)于進(jìn)一步盤(pán)活農(nóng)村資產(chǎn)、增加農(nóng)民收益渠道有著較為重要的影響。

　　孟強(qiáng)：征求意見(jiàn)稿嚴(yán)格落實(shí)民法典關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的一些基本原則和重要制度，使其得以細(xì)化，有利于民法典相關(guān)規(guī)定的落地實(shí)施。

　　征求意見(jiàn)稿的內(nèi)容非常豐富，吸收了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》實(shí)施以來(lái)的有益經(jīng)驗(yàn)，完善了相關(guān)登記規(guī)則，體現(xiàn)了近年來(lái)不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐中的法治進(jìn)步。

　　征求意見(jiàn)稿特別強(qiáng)調(diào)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記的電子化，體現(xiàn)了科技發(fā)展的時(shí)代特色。

　　征求意見(jiàn)稿體現(xiàn)了民法典和其他法律中的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)新類(lèi)型，使這些權(quán)利能夠進(jìn)行登記。比如，民法典規(guī)定了居住權(quán)，征求意見(jiàn)稿明確提出居住權(quán)的登記問(wèn)題。再比如，農(nóng)村土地三權(quán)分置改革以來(lái)，土地承包經(jīng)營(yíng)法和民法典中都對(duì)此作了相關(guān)規(guī)定，征求意見(jiàn)稿還對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記規(guī)則進(jìn)行細(xì)化等。

　　登記程序應(yīng)盡可能細(xì)致

　　權(quán)利行使和救濟(jì)需明確

　　記者：您認(rèn)為征求意見(jiàn)稿還有哪些地方需要補(bǔ)充或完善？

　　孟強(qiáng)：對(duì)于一些重要的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類(lèi)型，例如不動(dòng)產(chǎn)信托登記，征求意見(jiàn)稿沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定。根據(jù)信托法，設(shè)立信托，對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理信托登記，但征求意見(jiàn)稿并沒(méi)有提到信托登記，這就導(dǎo)致以不動(dòng)產(chǎn)作為信托財(cái)產(chǎn)的信托，仍然無(wú)法辦理信托財(cái)產(chǎn)的登記，這對(duì)于信托制度的落地生根、發(fā)揮作用存在不利影響，因此建議草案將不動(dòng)產(chǎn)信托登記納入其中，設(shè)置為登記的一種類(lèi)型，使信托財(cái)產(chǎn)得以明確歸屬、信托法律關(guān)系得以彰顯。

　　此外，不動(dòng)產(chǎn)登記制度主要是程序性規(guī)定，目的是建立其保障不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的具體規(guī)范流程。不動(dòng)產(chǎn)登記法應(yīng)當(dāng)盡量貼合實(shí)際、具有可操作性、可執(zhí)行性。因此，建議征求意見(jiàn)稿應(yīng)當(dāng)將登記程序盡可能規(guī)定得細(xì)致詳盡，才有利于登記部門(mén)的實(shí)務(wù)操作，也有利于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利行使和救濟(jì)。

　　畢文強(qiáng)：征求意見(jiàn)稿第十六條、第十七條、第十八條對(duì)于首次提出的登記代理制度、登記責(zé)任保險(xiǎn)、登記賠償基金，需要進(jìn)一步完善。

　　建議征求意見(jiàn)稿補(bǔ)充不動(dòng)產(chǎn)登記與確定權(quán)利（確權(quán)）的區(qū)別，登記機(jī)構(gòu)只對(duì)權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議的不動(dòng)產(chǎn)予以登記。對(duì)于有權(quán)屬爭(zhēng)議的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的確定可以明確申請(qǐng)人的救濟(jì)途徑。

　　征求意見(jiàn)稿第二十九條規(guī)定，自然人處分不動(dòng)產(chǎn)，委托代理人申請(qǐng)登記的，授權(quán)委托書(shū)應(yīng)當(dāng)經(jīng)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)見(jiàn)證。建議對(duì)如何見(jiàn)證作出說(shuō)明。

　　對(duì)權(quán)利人忘記注銷(xiāo)或不注銷(xiāo)，建議法律有明確規(guī)定權(quán)利滅失情形或可以依職權(quán)注銷(xiāo)。（本報(bào)記者 陳磊）