全球稅收改革協(xié)議給國際經(jīng)濟治理帶來什么？

7月10日，在威尼斯舉行的二十國集團（G20）財政部長和央行行長會議發(fā)表聯(lián)合公報，支持之前由經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）協(xié)調(diào)推出的全球稅收改革協(xié)議，并用“歷史性協(xié)議”來形容此次G20就國際稅收改革框架達成的共識。這為G20領(lǐng)導人在今年10月羅馬峰會上就國際稅收改革達成最終協(xié)議鋪平了道路，推動了具有百年歷史的國際稅收體系在數(shù)字時代進行變革，這是在全球化不斷遭遇挫折和“逆流”的背景下，主要經(jīng)濟體在全球經(jīng)濟治理領(lǐng)域合作取得的重大成就。

背景與內(nèi)容

　　2008年爆發(fā)的全球金融危機使得國際社會開始反思經(jīng)濟全球化收益分配的公平性問題，稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（Base?Erosion?and?Profit?Shifting，簡稱BEPS）成為了全球主要經(jīng)濟體高度關(guān)注的熱點議題。BEPS是指跨國公司利用國際和國內(nèi)稅法以及不同國家之間稅制的差異來轉(zhuǎn)移利潤，逃避征稅。這對各國的稅基造成了侵蝕。作為信息和通訊技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)物，數(shù)字經(jīng)濟帶來了商業(yè)模式的演變和跨國公司全球價值鏈的整合，也對基于傳統(tǒng)經(jīng)濟構(gòu)建的稅收規(guī)則體系形成巨大沖擊。其中一個突出的問題就是跨國公司可能利用網(wǎng)絡(luò)交易方式，避免在任何地方設(shè)立有形的經(jīng)營場所，從而在全球范圍內(nèi)規(guī)避稅收義務(wù)。目前每年全球各國因跨國公司利潤轉(zhuǎn)移而損失的稅收達到5000億—6000億美元。2012年6月，G20財長和央行行長會議同意通過國際合作應(yīng)對BEPS問題，并委托OECD?開展研究，以建立一個多邊的稅收合作法律框架來打擊逃稅。2015年2月，由G20財長和央行行長會議授權(quán)，OECD成立BEPS包容性框架計劃，對有意向參與包容性框架的國家開放加入，此后有139個國家和地區(qū)加入BEPS包容性框架，參與BEPS多邊公約談判。
　　從2019年開始，經(jīng)合組織就“解決經(jīng)濟數(shù)字化帶來的稅務(wù)挑戰(zhàn)的可能辦法”組織了四次公眾咨詢。2020年10月，經(jīng)合組織發(fā)布報告，提出了新國際稅收框架下的“雙支柱”方案。2021年6月4日至5日七國集團（G7）財政部長和央行行長會議在倫敦舉行，同意設(shè)定15%的全球最低企業(yè)稅率，并在公報中明確表示將在OECD提出的“雙支柱”規(guī)則的基礎(chǔ)上推進全球稅收協(xié)議。2021年7月1日，OECD發(fā)表了《關(guān)于解決經(jīng)濟數(shù)字化帶來的稅收挑戰(zhàn)的兩大支柱解決方案的聲明》，139個BEPS包容性框架成員中的132個簽署同意。所謂“雙支柱”的第一支柱主要是對跨國企業(yè)利潤在各稅收管轄區(qū)之間重新劃分征稅權(quán)，把對跨國公司的一些征稅權(quán)從其母國重新分配到它們開展業(yè)務(wù)活動并賺取利潤的市場所在地，無論其在那里是否有實體存在。第二支柱設(shè)定了最低15%的全球最低企業(yè)稅率標準，為各國的稅率競爭設(shè)置底線。OECD估算，支柱一將會讓每年有超過1000億美元利潤的征稅權(quán)被重新分配給企業(yè)主要市場所在地的管轄區(qū)；支柱二每年可產(chǎn)生約1500億美元的額外稅收收入。

出臺的原因
　　目前的企業(yè)所得稅國際規(guī)則是第一次世界大戰(zhàn)后于1923年建立起來的，已經(jīng)運行近百年，核心內(nèi)容是規(guī)范企業(yè)利潤來源國和企業(yè)母國之間進行稅收權(quán)益的分配，基本的原則是稅收要與實質(zhì)經(jīng)濟活動和價值創(chuàng)造相匹配。但是隨著經(jīng)濟全球化的不斷深入和數(shù)字經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，對跨國企業(yè)的征稅與企業(yè)的實際經(jīng)營活動之間出現(xiàn)嚴重背離，國際稅收秩序越來越失衡。改革現(xiàn)行的國際稅收規(guī)則體系，使之與經(jīng)濟全球化與數(shù)字化發(fā)展大勢相適應(yīng)，成為了國際共識。這主要體現(xiàn)在三個方面：第一，以傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟為前提的現(xiàn)行國際稅收規(guī)則無法反映數(shù)字經(jīng)濟的現(xiàn)實；第二，避免各國在稅率上的“逐底競爭”；第三，改善政府財政狀況。

帶來的影響
　　全球稅收改革協(xié)議的提出，有利于在數(shù)字化時代建立稅收與企業(yè)實際經(jīng)濟活動和價值創(chuàng)造相匹配的公平的國際稅收體系，同時也體現(xiàn)出了國際社會在“后疫情時代”加強全球經(jīng)濟治理合作的政治意愿。過去近百年的國際稅收規(guī)則是非中性的，由西方國家主導制定，主要反映的是工業(yè)時代西方國家的利益。而在數(shù)字化時代，包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家贏得了越來越多的話語權(quán)，此輪全球稅收改革，中國和發(fā)展中國家已經(jīng)成為了重要的參與者和推動者，這是世界百年未有之大變局在國際稅收體系中的一個縮影。具體而言，全球稅收改革協(xié)議將在三個方面產(chǎn)生影響：
　　第一，從最直觀的影響來看，全球稅收改革協(xié)議將在一定程度上解決跨國企業(yè)利用“避稅天堂”逃避稅收監(jiān)管的問題，更公平地分配經(jīng)濟全球化所帶來的收益。德國財長舒爾茨直言不諱地表示該協(xié)議“對稅收正義和團結(jié)來說是一個很好的消息，對世界各地的避稅港來說是個壞消息”。在全球最低稅率的規(guī)則之下，各國政府為了吸引投資仍可以制定相對優(yōu)惠的低稅率，但如果跨國企業(yè)在某個國家支付低于全球最低稅率的稅款，該企業(yè)的母國政府可以對其再次征稅，直至其稅收“補足”到最低稅率，消除轉(zhuǎn)移利潤的優(yōu)勢，從而使得低稅率國家給予跨國公司的優(yōu)惠失效。
　　第二，全球稅收改革協(xié)議有可能促使全球產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。許多發(fā)展中國家通過設(shè)定企業(yè)低稅率來吸引外國投資，進而融入全球產(chǎn)業(yè)鏈，帶動本國的就業(yè)和出口，這也是大型跨國企業(yè)努力追求生產(chǎn)要素全球配置最優(yōu)化的目標。全球最低稅率的設(shè)定將使得發(fā)展中國家的稅收吸引力降低，再加上一些發(fā)展中國家在基礎(chǔ)設(shè)施和勞動力技能方面的劣勢，那么跨國公司選擇其作為全球產(chǎn)業(yè)鏈中的一環(huán)的積極性很可能會隨之下降，這將深刻影響當前全球產(chǎn)業(yè)鏈的傳統(tǒng)分工模式。
　　第三，對減少國家間的經(jīng)貿(mào)摩擦有積極作用。隨著全球數(shù)字貿(mào)易的興起，谷歌、亞馬遜等巨型科技企業(yè)的跨國避稅行為越來越成為國際經(jīng)貿(mào)的爭議焦點，歐盟已經(jīng)在計劃對這些科技巨頭征收數(shù)字稅，而作為報復美國也加征對來自歐洲進口商品的關(guān)稅。而全球稅收改革協(xié)議在某種意義上成為了歐美之間解決經(jīng)貿(mào)糾紛的一個“大交易”。美國允許包括歐盟國家在內(nèi)的其他國家對美國的海外公司征稅，而美國則獲得了一個廣泛適用的全球最低稅率，這將讓美國能夠提高國內(nèi)稅率的同時避免來自其他國家的稅收競爭。為了推動全球稅收改革協(xié)議，歐盟同意暫停出臺數(shù)字稅，美國將收回其對歐盟商品加征關(guān)稅的威脅。