全球稅收改革協議給國際經濟治理帶來什么？

7月10日，在威尼斯舉行的二十國集團（G20）財政部長和央行行長會議發表聯合公報，支持之前由經濟合作與發展組織（OECD）協調推出的全球稅收改革協議，并用“歷史性協議”來形容此次G20就國際稅收改革框架達成的共識。這為G20領導人在今年10月羅馬峰會上就國際稅收改革達成最終協議鋪平了道路，推動了具有百年歷史的國際稅收體系在數字時代進行變革，這是在全球化不斷遭遇挫折和“逆流”的背景下，主要經濟體在全球經濟治理領域合作取得的重大成就。

背景與內容

　　2008年爆發的全球金融危機使得國際社會開始反思經濟全球化收益分配的公平性問題，稅基侵蝕和利潤轉移（Base?Erosion?and?Profit?Shifting，簡稱BEPS）成為了全球主要經濟體高度關注的熱點議題。BEPS是指跨國公司利用國際和國內稅法以及不同國家之間稅制的差異來轉移利潤，逃避征稅。這對各國的稅基造成了侵蝕。作為信息和通訊技術創新的產物，數字經濟帶來了商業模式的演變和跨國公司全球價值鏈的整合，也對基于傳統經濟構建的稅收規則體系形成巨大沖擊。其中一個突出的問題就是跨國公司可能利用網絡交易方式，避免在任何地方設立有形的經營場所，從而在全球范圍內規避稅收義務。目前每年全球各國因跨國公司利潤轉移而損失的稅收達到5000億—6000億美元。2012年6月，G20財長和央行行長會議同意通過國際合作應對BEPS問題，并委托OECD?開展研究，以建立一個多邊的稅收合作法律框架來打擊逃稅。2015年2月，由G20財長和央行行長會議授權，OECD成立BEPS包容性框架計劃，對有意向參與包容性框架的國家開放加入，此后有139個國家和地區加入BEPS包容性框架，參與BEPS多邊公約談判。
　　從2019年開始，經合組織就“解決經濟數字化帶來的稅務挑戰的可能辦法”組織了四次公眾咨詢。2020年10月，經合組織發布報告，提出了新國際稅收框架下的“雙支柱”方案。2021年6月4日至5日七國集團（G7）財政部長和央行行長會議在倫敦舉行，同意設定15%的全球最低企業稅率，并在公報中明確表示將在OECD提出的“雙支柱”規則的基礎上推進全球稅收協議。2021年7月1日，OECD發表了《關于解決經濟數字化帶來的稅收挑戰的兩大支柱解決方案的聲明》，139個BEPS包容性框架成員中的132個簽署同意。所謂“雙支柱”的第一支柱主要是對跨國企業利潤在各稅收管轄區之間重新劃分征稅權，把對跨國公司的一些征稅權從其母國重新分配到它們開展業務活動并賺取利潤的市場所在地，無論其在那里是否有實體存在。第二支柱設定了最低15%的全球最低企業稅率標準，為各國的稅率競爭設置底線。OECD估算，支柱一將會讓每年有超過1000億美元利潤的征稅權被重新分配給企業主要市場所在地的管轄區；支柱二每年可產生約1500億美元的額外稅收收入。

出臺的原因
　　目前的企業所得稅國際規則是第一次世界大戰后于1923年建立起來的，已經運行近百年，核心內容是規范企業利潤來源國和企業母國之間進行稅收權益的分配，基本的原則是稅收要與實質經濟活動和價值創造相匹配。但是隨著經濟全球化的不斷深入和數字經濟的迅猛發展，對跨國企業的征稅與企業的實際經營活動之間出現嚴重背離，國際稅收秩序越來越失衡。改革現行的國際稅收規則體系，使之與經濟全球化與數字化發展大勢相適應，成為了國際共識。這主要體現在三個方面：第一，以傳統工業經濟為前提的現行國際稅收規則無法反映數字經濟的現實；第二，避免各國在稅率上的“逐底競爭”；第三，改善政府財政狀況。

帶來的影響
　　全球稅收改革協議的提出，有利于在數字化時代建立稅收與企業實際經濟活動和價值創造相匹配的公平的國際稅收體系，同時也體現出了國際社會在“后疫情時代”加強全球經濟治理合作的政治意愿。過去近百年的國際稅收規則是非中性的，由西方國家主導制定，主要反映的是工業時代西方國家的利益。而在數字化時代，包括中國在內的廣大發展中國家贏得了越來越多的話語權，此輪全球稅收改革，中國和發展中國家已經成為了重要的參與者和推動者，這是世界百年未有之大變局在國際稅收體系中的一個縮影。具體而言，全球稅收改革協議將在三個方面產生影響：
　　第一，從最直觀的影響來看，全球稅收改革協議將在一定程度上解決跨國企業利用“避稅天堂”逃避稅收監管的問題，更公平地分配經濟全球化所帶來的收益。德國財長舒爾茨直言不諱地表示該協議“對稅收正義和團結來說是一個很好的消息，對世界各地的避稅港來說是個壞消息”。在全球最低稅率的規則之下，各國政府為了吸引投資仍可以制定相對優惠的低稅率，但如果跨國企業在某個國家支付低于全球最低稅率的稅款，該企業的母國政府可以對其再次征稅，直至其稅收“補足”到最低稅率，消除轉移利潤的優勢，從而使得低稅率國家給予跨國公司的優惠失效。
　　第二，全球稅收改革協議有可能促使全球產業鏈的結構性調整。許多發展中國家通過設定企業低稅率來吸引外國投資，進而融入全球產業鏈，帶動本國的就業和出口，這也是大型跨國企業努力追求生產要素全球配置最優化的目標。全球最低稅率的設定將使得發展中國家的稅收吸引力降低，再加上一些發展中國家在基礎設施和勞動力技能方面的劣勢，那么跨國公司選擇其作為全球產業鏈中的一環的積極性很可能會隨之下降，這將深刻影響當前全球產業鏈的傳統分工模式。
　　第三，對減少國家間的經貿摩擦有積極作用。隨著全球數字貿易的興起，谷歌、亞馬遜等巨型科技企業的跨國避稅行為越來越成為國際經貿的爭議焦點，歐盟已經在計劃對這些科技巨頭征收數字稅，而作為報復美國也加征對來自歐洲進口商品的關稅。而全球稅收改革協議在某種意義上成為了歐美之間解決經貿糾紛的一個“大交易”。美國允許包括歐盟國家在內的其他國家對美國的海外公司征稅，而美國則獲得了一個廣泛適用的全球最低稅率，這將讓美國能夠提高國內稅率的同時避免來自其他國家的稅收競爭。為了推動全球稅收改革協議，歐盟同意暫停出臺數字稅，美國將收回其對歐盟商品加征關稅的威脅。