當下的國際治理體系是怎樣形成的？

當前，面對世界百年未有之大變局和世紀疫情，全球治理體系正面臨新舊轉換的歷史節點。隨著全球化的深入推進，以中國為代表的新興市場國家迅速崛起，既有的全球治理體系面臨著新的現實挑戰，迫切需要變革原有的全球治理格局。回顧全球治理體系的歷史演進過程，將為破解全球治理困局提供有益的思考。

一、國際治理歷史起源

現代比較公認的國際秩序起源于1648年的《威斯特伐利亞和約》（以下簡稱《和約》）。《和約》承認了國家對宗教的自由選擇，劃定了歐洲大陸各國的國界，建立起來的威斯特伐利亞體系常常被稱為近代意義上的第一個國際治理體系。

基辛格在《世界秩序》中寫道，當代威斯特伐利亞體系已通行全球，被俗稱為“國際社會”。它力圖通過一整套國際法律和組織結構抑制世界的無序性。這套體系旨在促進自由貿易和穩定的國際金融體系，確立可以接受的解決國際爭端的原則，并在一旦爆發戰爭時對交戰行為施加一定的限制。

威斯特伐利亞體系創建了歐洲均勢治理，其國際治理建立的初衷是打破神權的干預和壟斷，確立主權國家在國際事務中的治理主體地位，其治理的目標是保持現有國際治理框架的大致不變，其體系的主要參與者是法國、奧地利諸國。歐洲大陸產生沖突的最主要國家是法國和德國，維護此框架大體不變的最主要動力來自英國，英國希望通過歐洲均勢遏制歐洲大陸大國的產生，從而避免對本國形成威脅。

本質上歐洲治理體系分為兩個部分：以法國和德國兩國為核心的歐洲大陸威斯特伐利亞體系和以英國為核心的全球海外殖民體系。這兩個體系有交融的部分，但是大部分論述國際治理的研究并沒有強調海外殖民體系，可能的原因當然是西方主流研究者恥于將海外殖民作為提升自身競爭力的研究對象，而且有可能講海外殖民納入研究體系會影響現有理論的結果，因此，威斯特伐利亞體系成為歐洲治理體系的代表。

由此，我們對通常所用的威斯特伐利亞體系要有全面的認知，在通常所用的治理體系中應當加入對歐洲殖民體系的認知，這樣對全球治理體系的認識才是全面的。這也是目前發展中國家要求國際治理體系變革的歷史溯源。

二、歐洲均勢國際治理

（一）威斯特伐利亞是局限于歐洲的治理

《和約》沒有把鄰國俄國包括進來，更沒有涉及亞洲國家。1648年的中國尚處于順治皇帝時期，康乾盛世即將來臨，即使到1840年作為歐洲第一大國英國的GDP仍未超過中國。只不過是歐洲文明逐漸超過亞洲而成為近代全球文化的主導者，近百年一直占據全球話語體系的最高點，威斯特伐利亞體系才從一個國際區域治理演變成為全球治理體系。

（二）歐洲均勢下的治理并非穩定的

1. 均勢穩定的基礎

歐洲均勢得以維持穩定的基礎有兩個方面：

第一是歐洲各國實力相當。英國是歐洲大陸均勢策略的積極踐行者，這樣可以保護其自身利益不受損害，同時英國將其重心調整到大力發展殖民地，建立了至今甚少研究的殖民體系。

第二是歐洲各國有著大致相同的文化背景，治理者都是貴族、都說法語，有著相同的興趣愛好，而且國家所有權有可能隨著國王的婚姻或者繼承而發生改變。因此，歐洲的均勢是在相同文化背景下的均勢，對于不同文化之間不存在均勢。在此期間，各國致力于拓展各國的殖民地，從而保持經濟的發展，各國的統治階層生活富裕程度不斷提高，印刷術的普及、解放神權后的自由思想也進一步促進了科學進步的發展，科學進步反過來又進一步通過創新促進經濟的發展。

2.?均勢的威脅與結束

1815年至1914年間的歐洲國際治理也存在局部沖突。歐洲大陸大國、小國都希望領土擴張，只不過國際治理保持各國之間的均勢，形成相互制衡。威斯特伐利亞體系受到兩次重大的威脅，一次是法國大革命和拿破侖戰爭，一次是德國的菲利普皇帝，最終都以失敗而告終。

歐洲大陸國家相互之間競爭頻繁，其爭奪的主要對象是土地。對于殖民地的爭奪以及國際經濟政治關系的調整最終爆發了兩次世界大戰，英國在此期間選錯了戰略目標，美國在一戰和二戰中獲得迅速發展，最終取代英國成為全球超級大國，主導國際秩序的構建。

三、美國主導國際治理

（一）聯合國憲章及機制

1941年8月9日至13日，美國總統羅斯福和英國首相丘吉爾舉行了自第二次世界大戰爆發后的第一次會晤，史稱大西洋會議。雙方簽署了《美國總統和英國首相的聯合宣言》，即大西洋憲章。大西洋憲章的宗旨與原則為后來的聯合國憲章確定了大體輪廓、打下了思想基礎。

1941年12月17日珍珠港事件爆發，美國參戰，1945年5月9日德國戰敗。由此可見，國際治理新秩序謀劃構建的時機，是在危急時刻，是在黎明前的黑暗，而不在危機已經解決的時刻。

1942年1月1日，中、蘇、美、英等二十六個國家的代表在華盛頓簽署并發表了《聯合國家宣言》。

美國在兩次世界大戰之后以其雄厚的經濟實力成為全球霸主。1945年，聯合國成立，總部在華盛頓，標志著整個世界從以歐洲為中心轉向以美國為中心。基于歐洲國際治理的經驗，二戰后以美國逐步把主要國家納入以聯合國為主導的全球治理體系之內，并且制定了聯合國憲章和一系列公約，從而奠定了現代國家國際治理的基本原則。美國主導國際治理體系的建立也標志著歐洲治理正式回歸區域治理的階段。

北約成為抗衡蘇聯的重要力量和工具。1949年8月，北大西洋公約組織在華盛頓正式成立，參與國有美國、加拿大、英國、法國、意大利、荷蘭、比利時、盧森堡、葡萄牙、丹麥、挪威和冰島。歐洲國家在美國的幫助下形成了對蘇聯的均勢，這構成了美國全球治理的重要結構，美國也在亞太地區與日本、韓國等建立聯盟，從東北亞對蘇聯進行制衡。

1989年，柏林墻倒塌，德國統一。蘇聯的衛星國——東歐各國紛紛獨立。1991年12月25日，蘇聯解體退出全球治理的競爭，美國才成為全球唯一的超級大國，完全主導了全球治理體系。

（二）布雷頓森林體系

布雷頓森林體系是美國主導的國際治理體系中最核心的內容，也是國際金融治理的典型代表。

1944年7月，44個國家或政府的代表在聯合國國際貨幣金融會議確立了以美元為中心的國際貨幣體系，即布雷頓森林體系。

布雷頓森林體系明確美元取代英鎊成為國際貨幣體系的核心，確定了雙掛鉤、可調整釘住匯率制度以及國際儲備資產和國際收支調節機制。《國際貨幣基金協定》規定，各國貨幣對美元的匯率，只能在法定匯率上下各1%的幅度內波動。各國政府有義務在外匯市場上進行干預，以維持匯率的穩定。美元等同黃金成為最主要的國際儲備貨幣。這就是我們通常所說的“雙掛鉤”:美元與黃金掛鉤、其他國家貨幣與美元掛鉤，從而確定了美元的國際貨幣地位。

聯合國下的國際金融機構主要是世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF），都成立于1945年。世界銀行成立的目的在于支持貧窮國家的發展使其在全球體系中受益從而留在體系內。國際貨幣基金組織成立的宗旨主要在于解決體系內國家的暫時國家收支失衡，若會員國法定匯率的變動超過法定匯率10%，就必須得到國際貨幣基金組織的批準。

20世紀70年代，石油危機令美國通貨膨脹率飆升，美元貶值，美國經濟更是急轉直下。1971年12月，布雷頓森林體系即期匯率變動的幅度擴大為上下2.25%的范圍。金本位制終結，決定匯率平價的標準由黃金改為特別提款權（SDR）。美元的波動范疇的擴大，使得各國的外匯儲備以及相關的匯率的調整變得更為困難。為了保住美元的世界貨幣地位，1973年，美國總統尼克松與全球最大的產油國沙特達成了一項協議，美國同意向沙特提供軍火和設備，條件是將美元作為石油交易的唯一定價貨幣。作為回報，沙特將數十億石油美元收入用于購買美國國債，支持美國財政。自此，美元與黃金貴金屬脫鉤之后又與大宗商品石油掛鉤。石油美元支撐了美元國際清算貨幣的地位，一直延續到現在。

1976年1月，《牙買加協議》達成，取消匯率平價和美元中心匯率，會員國可以自由選擇匯率制度；廢除黃金官定價格，各國中央銀行可按市價自由進行交易；減少黃金的貨幣作用，特別提款權成為主要國際儲備資產。由此，固定匯率制度成為歷史。

1976年4月，國際貨幣基金組織通過了《國際貨幣基金組織協定第二次修正案》，正式承認成員國在匯率制度選擇方面的自由，國際貨幣體系進入浮動匯率時代。國際貨幣基金組織也從固定匯率制度體系的指導人轉變為浮動匯率制度的監管人，通過協商與合作促進國際貨幣合作，保證匯率安排有序進行和穩定的匯率市場形成。

人類社會是在曲折中前進的，建設更加公正合理的國際治理機制任重道遠。隨著國際格局和世界秩序的轉變，中國與世界的互動越來越緊密，全球治理體系需要有根本性的變化。習近平主席提出推動構建人類命運共同體的倡議，為破解全球治理困局貢獻了中國智慧和中國方案。