律師在BOT項(xiàng)目融資中將發(fā)揮重要作用

　　經(jīng)過(guò)廣泛征求意見，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）以6部委17號(hào)“令”的位階發(fā)布并將于5.1日實(shí)施?！掇k法》的實(shí)施是落實(shí)“堅(jiān)持兩個(gè)毫不動(dòng)搖”大政方針的具體體現(xiàn)，對(duì)以市場(chǎng)化手段解決公共基礎(chǔ)設(shè)施融資難題、有效化解地方隱形債務(wù)、發(fā)展民營(yíng)資本和民營(yíng)企業(yè)、推動(dòng)國(guó)有資本按照法律規(guī)定向關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)集中等都具有重要價(jià)值。為此，《中國(guó)企業(yè)報(bào)》記者專訪了大成律師事務(wù)所聯(lián)合黨委委員、研究院副院長(zhǎng)、高級(jí)合伙人徐永前。

　　《中國(guó)企業(yè)報(bào)》：BOT新規(guī)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》價(jià)值取向是什么？
　　徐永前：《辦法》的價(jià)值取向是市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化。市場(chǎng)化方面，政府“有形的手”止于《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》，整個(gè)項(xiàng)目周期少則十幾年、多則幾十年，以項(xiàng)目公司為主導(dǎo)的諸多參與方少則十多個(gè)，多則數(shù)十?dāng)?shù)百個(gè)，全是平等關(guān)系，全部要用契約關(guān)系界定各方的責(zé)權(quán)利，依托市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)公平合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享穩(wěn)定收益。法治化方面，“令”比一般的部門規(guī)章權(quán)威性更強(qiáng)，僅次于法律和行政法規(guī)，而且是六部委的共識(shí)，難能可貴！體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《辦法》等對(duì)調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)資本結(jié)構(gòu)、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)和大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的堅(jiān)定決心。國(guó)際化方面，在全球公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展領(lǐng)域，如何運(yùn)用中國(guó)智慧、借鑒中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和最佳實(shí)踐、復(fù)制中國(guó)方案，BOT項(xiàng)目將是未來(lái)新規(guī)實(shí)施后帶動(dòng)鋼鐵、建材、高鐵、特高壓、綠電設(shè)備制造、與先進(jìn)制造業(yè)配套資本等硬實(shí)力和管理、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則等軟實(shí)力全球化引領(lǐng)擔(dān)當(dāng)?shù)闹髁魍度谫Y模式。
　　《中國(guó)企業(yè)報(bào)》：《辦法》核心要義和內(nèi)在機(jī)理是什么？實(shí)施后對(duì)國(guó)有企業(yè)改革深化提升及國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整有哪些推動(dòng)作用？
　　徐永前：核心要義是回歸本源即傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，階段性（最長(zhǎng)40年，經(jīng)特批可以延長(zhǎng)）主要由民營(yíng)資本攜手社會(huì)資本（特別是中長(zhǎng)期的養(yǎng)老基金和社保理事會(huì)基金）投資/收購(gòu)，運(yùn)用期滿后再轉(zhuǎn)讓給政府，即BOT/BOOT/TOT等模式。內(nèi)在機(jī)理是各國(guó)各級(jí)政府要建設(shè)的使用者付費(fèi)項(xiàng)目太多，需要海量資金，有限的國(guó)有資本難以支撐龐大的國(guó)民經(jīng)濟(jì)盤子，因此階段性發(fā)揮民營(yíng)資本和社會(huì)資本機(jī)制靈活、效率更高、持續(xù)關(guān)注整個(gè)過(guò)程優(yōu)勢(shì)，根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，提供優(yōu)質(zhì)、持續(xù)、高效、安全的公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。
　　《辦法》實(shí)施后對(duì)國(guó)有企業(yè)改革深化提升及國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整有巨大推動(dòng)作用。國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)要按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第七條規(guī)定加快改革深化提升的步伐，在國(guó)家安全（如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的九大安全）和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈領(lǐng)域，做強(qiáng)做優(yōu)做大?，F(xiàn)有的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目要輕重緩急，通過(guò)TOT等方式推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、推動(dòng)國(guó)有資本/權(quán)益的合規(guī)有序流動(dòng)。
　　《中國(guó)企業(yè)報(bào)》：為何你總是從項(xiàng)目公司（或投標(biāo)聯(lián)合體）的角度提“BOT項(xiàng)目融資”？《辦法》對(duì)BOT項(xiàng)目在融資安排方面有哪些新規(guī)定甚至是突破性的舉措？
　　徐永前：公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)能不能成功，矛盾的主要方面是要解決項(xiàng)目公司合規(guī)治理下的中長(zhǎng)期融資安排，即BOT項(xiàng)目融資。
　　在這方面，《辦法》有一系列帶來(lái)穩(wěn)定預(yù)期的新規(guī)定甚至是突破性舉措：
　　一是可以依法合規(guī)利用預(yù)期收益質(zhì)押貸款，將項(xiàng)目相關(guān)收益作為還款來(lái)源。
　　二是鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金通過(guò)債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等多種方式為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供多元化資金支持。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)各方合法權(quán)益，穩(wěn)妥處置債權(quán)債務(wù)關(guān)系。
　　三是不得承諾以各類財(cái)政資金擔(dān)?；蛘咦鳛檫€款來(lái)源，防止新增地方政府隱性債務(wù)。
　　四是積極支持符合條件的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）。
　　五是鼓勵(lì)符合條件的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)、不動(dòng)產(chǎn)信托資產(chǎn)支持票據(jù)和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。
　　由此可以看出，17號(hào)令繼續(xù)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)控政府隱性債務(wù)：政府建設(shè)期間給予的投資支持不會(huì)新增財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本，且不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本；同時(shí)鼓勵(lì)支持符合條件的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目通過(guò)REITs、資產(chǎn)證券化、基金、債券等方式進(jìn)行融資。
　　《中國(guó)企業(yè)報(bào)》：《辦法》實(shí)施后會(huì)有哪些值得關(guān)注的現(xiàn)象？
　　徐永前：《憲法》規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！笔袌?chǎng)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的主線，市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化大潮浩浩蕩蕩不可逆轉(zhuǎn)。隨著《辦法》的實(shí)施和國(guó)家市場(chǎng)化改革的不斷深化，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)很多變化比如公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、大學(xué)生畢業(yè)優(yōu)先選擇的行業(yè)結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整等，對(duì)于中介咨詢機(jī)構(gòu)而言，則面臨的難得的藍(lán)海機(jī)遇。除了律師會(huì)計(jì)師評(píng)估師“三師”機(jī)構(gòu)外，咨詢機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)在《辦法》中有了明確規(guī)定。如：“實(shí)施機(jī)構(gòu)可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)，開展特許經(jīng)營(yíng)可行性論證，完善特許經(jīng)營(yíng)方案?！薄皩徍颂卦S經(jīng)營(yíng)方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目是否適合采取特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行認(rèn)真比較和論證，根據(jù)職責(zé)分工征求有關(guān)部門意見，必要時(shí)可以委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估?！痹偃?#xff0c;“國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供財(cái)務(wù)顧問(wèn)、融資顧問(wèn)、銀團(tuán)貸款等金融服務(wù)?！?br />　　《中國(guó)企業(yè)報(bào)》：律師在BOT項(xiàng)目融資中有哪些重要作用？
　　徐永前：律師特別是項(xiàng)目公司律師不可或缺，責(zé)任重大，作用關(guān)鍵，綜合性、國(guó)際化大所優(yōu)勢(shì)顯著。前面說(shuō)過(guò)，BOT項(xiàng)目融資涉及少則十多個(gè)多則數(shù)十甚至數(shù)百個(gè)參與方，政府履行行政監(jiān)督職責(zé)，各個(gè)主體運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠公司章程和外規(guī)內(nèi)化的各項(xiàng)制度，參與方之間主要靠契約界定責(zé)權(quán)利，因此建立在“治理現(xiàn)代、全面覆蓋、有效運(yùn)轉(zhuǎn)、全球通行”合規(guī)管理體系之上的一組組專項(xiàng)領(lǐng)域合規(guī)契約十分重要。
　　我在《中國(guó)律師》雜志連載的《BOT項(xiàng)目融資：誰(shuí)是大贏家》等實(shí)務(wù)文章中曾經(jīng)寫到，律師在BOT項(xiàng)目融資中作用十分重要。經(jīng)由律師的法律合規(guī)服務(wù)，使得投標(biāo)聯(lián)合體高效組建、合規(guī)投標(biāo)、提升項(xiàng)目公司合規(guī)治理水平、推動(dòng)參與各方通過(guò)契約有效管理、分散分擔(dān)各類風(fēng)險(xiǎn)，共享穩(wěn)定收益，最終使BOT項(xiàng)目融資參與各方都成為贏家。
　　（徐永前：大成律師事務(wù)所聯(lián)合黨委委員、研究院副院長(zhǎng)、高級(jí)合伙人、律師；《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》起草顧問(wèn)組大成咨詢小組負(fù)責(zé)人；BOT項(xiàng)目融資實(shí)務(wù)專家，律師實(shí)務(wù)論文《BOT項(xiàng)目融資：誰(shuí)是大贏家？》、《BOT項(xiàng)目融資中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理》等獲得全國(guó)一等獎(jiǎng)）