國家發展和改革委員會原副秘書長范恒山：優化營商環境要突出五方面重點內容

范恒山

　　營商環境不僅僅是個熱門話題，也是當前我們各級政府擺在十分突出位置的一項重要的工作。幾天前李克強總理剛剛主持會議，部署了“放管服”改革，重點是進一步優化營商環境。會議所做出的許多工作部署非常具體，比如說談到今年要把工業生產許可證種類再壓減一半以上，中央層面再取消下放50項以上行政許可。還談到了企業開辦時間要減到5個工作日以內。國務院這么重要的領導機構，把工作部署的這么具體，足見營商環境建設工作的重要性。

　　其實這些年，我國一直很重視營商環境的建設。我在離開工作崗位之前，在國家發改委負責這項工作，多次參與有關會議，和有關部門一起來研究這項工作。應該說，這些年來，特別是十八大以來，中央對于營商環境的建設是花了大功夫，下了大力氣的，所取得的進展非常明顯。大家都知道，2013年到2016年，我國的排名前移了18位，在這個基礎上，去年底世界銀行公布的排名我國又提高了32位，現在已進入了前50位之列。對于中國這么大的一個國家來講，營商環境的排名進步的這么快，也從一個側面反映了我們的努力及所取得的成效。

　　但對我們所做的工作還應當客觀地看、辯證地看。為什么黨中央、國務院高度重視優化營商環境，說明這項工作還有很大的余地，還有許多事情要做。就指標排名來說，有三點我們要清醒地認識到：

　　第一，世界銀行對我國排名所選取的指標評價來源地主要是北京和上海，而北京和上海差不多是全國營商環境建設最好的，或者是最好的地方之一。就全國而言，這些指標的地域代表性是需要進一步考量的。

　　第二，世界銀行指標的選取是有局限性的，不能說窮盡了涉及營商環境的全部因素。尤其是對中國這樣的國家，可能個性化的考量并不完全充分。我國是社會主義國家，搞的是社會主義市場經濟，政府和市場兩個輪子都在發揮作用，尤其是政府在推進國家經濟社會發展中起著十分重要的作用。在中國如果沒有政府的作用是無法想象的，但是怎樣更好地發揮政府的作用，又非常講究。所以從我國的國情出發，有些指標是不是還需要提上來，這也是需要研究的。

　　第三，數據還不能全面充分地反映我們的實際情況，也不能做非常完全和充分地估計。我們在實踐中能感覺到，有些地方一些指標要求并沒有實實在在的落地。

　　所以基于這三點認識來說，營商環境的建設只有更好，沒有最好，我們還需要努力。

　　要把營商環境建設好，首先應當把一些基本的方面搞清楚，或者說要樹立一些正確的理念，有了正確的理念，在實際推進過程中才能做到方向對、路徑好、措施實。要樹立哪些基本的理念呢？我想談這樣四個觀點。

　　第一，營商環境是基礎性、綜合性生產要素，直接決定著經濟發展的狀況。一般講生產要素，無非是資金或者資本、勞動力、土地等，但是我認為，營商環境是基礎性綜合性的生產要素，非常重要。什么是營商環境？一般地說，營商環境是關于企業從注冊開辦到關閉清算全過程所涉及到的政策、法規、制度、行政服務等帶來的時間、成本等的狀況。簡單地說，營商環境就是投資經營主體開展投資經營活動所面臨的環境條件的狀況。營商環境關系到投資經營主體的積極性與活躍度、資源要素的流動性與聚集度、國家和區域的成長性與創新度，對于擴大對外開放和拓展內部需求都十分重要。優化營商環境，不僅僅關系到國家的長遠發展，對穩定當前的經濟運行，遏制經濟的下行壓力，也具有重要性和緊迫性。

　　大家注意到，國務院召開的這次會議特別強調，深化“放管服”改革、優化營商環境是促進“六穩”的重要舉措，對頂住下行壓力、保持經濟平穩運行，促進高質量發展起著非常重要的作用。尤其是對當前意義重大。近日，中美兩國元首在會晤中達成共識，不再加征新的關稅，重啟兩國經貿磋商，這是個好消息。但是，我們一定要認識到國際環境的變化是不以我們的意志為轉移的，我們要把風險考慮更充分一些。對外貿易需要多元化的拓展國際空間，不能把希望寄托在一個方面，或者把自己吊在一棵樹上。要拓展多元化的外部市場，需要進一步改善和優化營商環境。

　　如果說堤外損失堤內補，我們把重點放在擴大內需、拓展國內市場上，那么也要大力優化營商環境，由此來提高市場活力、企業發展動力和社會創新創造能力。

　　所以營商環境就是社會生產力、市場競爭力，是基礎性、綜合性的生產要素，對促進經濟發展至關重要。我們必須把優化營商環境放在這樣一個位置上考量，必須從這樣一個角度來認識這一問題，從而高度重視、積極推進營商環境的建設。

　　第二，營商環境建設的關鍵，不僅在于給投資者方便，更在于給他們信心。關于優化的目標，我們當前提出的是要打造市場化、法制化、國際化的營商環境，或者概括地說是要打造國際一流的營商環境。什么是市場化、法制化和國際化？這一次國務院會議也做了明確的界定。市場化，就是要破除不合理的體制機制障礙，更大激發市場活力和社會創造力；法制化，就是要做到規則公開透明、監管公平公正，依法保護各類所有制企業合法權益；國際化，就是要持續擴大開放，加強與國際通行經貿規則對接，促進提高國際競爭力。這個目標應該說也是清晰的。但是，怎樣讓我們的企業搞得更明白更可把握？比如說國際化，人們關于國際化的解釋是不一樣的，什么叫國際標準？是以美國標準為國際標準，還是以全世界大部分國家的標準為標準？國際標準包不包括中國的標準？所以這些也還是需要研究的，大家的認識可能會很不相同，從操作上不好把握。所以對于營商環境，還需要有更加清晰和準確地把握。對于投資經營者來說，怎么把握？我覺得關鍵是便利、效率、穩定和透明。但這幾個詞還是過于簡單。我們需要再往深處走一點，即認識和打造營商環境，要基于投資經營者的核心訴求和關鍵需要來考量，這就是它們要的不僅僅是方便，更重要的是信心。從這個角度說，營商環境的建設或優化要把握這樣幾個關鍵詞，而這些關鍵詞有利于我們更加準確和清楚地把握營商環境建設的目標。概括地說是四個“可”：

　　一是“可把握”。各種要求、規則清晰明了，沒有模棱兩可，沒有此同彼異，沒有題外話，也沒有意中義。法無禁止皆可為，而可為之舉不受罰。對于政策規則，不能今天是這個解釋，明天是那個解釋；在這里是這樣解釋，在那里又是那樣解釋，那樣投資者就難以適從，把握不住，也就影響投資信心。

　　二是“可衡量”。規則公正、內容具體、界限清楚、獎罰明確，可以清晰檢驗涉事各方的對錯，不需要答疑解惑。或者解釋權能夠由廣大民眾明確把握，而不是由某一個方面來把握。這一點十分重要，一定不能給答疑解惑留下空間，如果有空間，就涉及到疑惑由誰來解釋的問題，而又站在誰的立場上解釋的問題。所以要像1+1等于2那么清晰，誰都可以把握，不會產生歧義。

　　三是“可預期”。政策法規前后一致、穩定透明，不朝令夕改、不夏秋不同，新官要認舊賬，考量要看所在環境，不以權力大小來決定是非，不讓意志來左右決定。這樣就能夠使投資經營者對前景充滿信心，投資經營不因政策法規不一致和政府換屆而受到影響。

　　四是“可信賴”。投資經營者除了遵守法律、政策、制度、規定之外，不需要去做其他的工作，只需要按程序辦理就行，從而安心、放心、舒心和癡心地去開展投資經營活動。

　　所以營商環境的建設需要細化市場化、法制化、國際化的內涵。做到了四個“可”，就可以把握和實際操作了。

　　第三，營商環境建設是一個系統工程，需要政府和社會的共同努力。上面我們談到了營商環境的概念，從中我們能夠認識到，營商環境是圍繞企業運行的全過程來進行的，而企業又是各種各樣的，涉及到各個領域、各個方面。所以從內容上來講，營商環境不僅僅只涉及到某些具體的事情，不僅僅是涉及到程序問題，也不僅僅是“一網”、“一站”、“一門”的問題。從大的方面說它涉及到經濟、行政、社會、法律等各個方面，所以我們寧可把營商環境建設看做是一個系統工程。既然是系統工程，那就需要去系統地推進改革，依靠全社會整個系統去共同工作。從前一個方面考量，我們需要把優化營商環境與全面推進改革和創新疊化為一個過程；而從后一個方面考量，考慮到政策法規制度的設計主要與政府相關，我們把工作的重點放在政府身上是對的，但是絕不可以把優化營商環境誤認為是政府一家的事情。如果這樣的話，很多問題就不能夠真正解決。比如說社會信用問題，如果我們的公民不具備基本的社會道德，企業不具備市場經濟所需要的信譽和信用，相互拆臺、相互做假，爾虞我詐，企業如何去正常地投資經營，這樣的營商環境能夠說是良好的嗎？所以，營商環境的建設還要靠社會的共同努力，絕不可以把優化營商環境僅僅看成是政府的事。我們需要政府的推動、引導，政府的示范、帶動，我們還需要全社會的一體行動，也包括企業的努力，把“棒子”全都打到政府那兒是不合適的。

　　所以，營商環境的建設是一個系統工程，這個系統工程的建設關系到你我他。我們的企業負有重要職責，這既包括國有企業也包括民營企業。如果民營企業之間不遵守合同、不履行契約，這個營商環境能夠說是好的嗎？我再強調一句，千萬別把優化營商環境當做是政府一家的事。政府很重要，需要帶頭，需要推動，但社會層面相關努力和建設也非常重要。營商環境優化要從我們每個人做起，從各類企業做起，把這樣努力與政府的“放管服”改革結合起來，營商環境才能越來越好。

　　第四，當前優化營商環境要突出五個方面的重點。從內容上說，優化營商環境涉及到方方面面，但還是要突出重點。當前應當突出抓好五個方面的工作：

　　一是強化法制。要以保護產權、履行契約、促進市場統一、維護平等交換、保護公平競爭為重點內容和基本導向，進一步完善相關法律法規。我們的法制建設要抓根本，構建良好的營商環境，法制建設要重點圍繞這些方面來進行。此外，要采取建立責任機制等有力舉措，實行及時執法、嚴格執法和公正執法。

　　二是建立信用。要堅持法制約束和教育引導相結合，提高全社會的信用意識、道德水準和文明素養，同時健全信用體系和約束機制，保障市場活動誠實守信、經濟運行依規有序。這個很重要，做人要有底線，做企業要有基本的信用，以善為本、欠債還錢、不賺黑心錢等等，都應該是做人和做企業的基本底線。

　　三是優化服務。切實解決行政系統不規范干預的問題，做到有為不越位，及時不隨意。還要精準制定管理清單，實行最簡管理程序，最大限度地降低制度化交易成本和提高服務效率。要特別強調的是，管理清單不是說越短越好，不是說管得越少就越好，而是要把管理清單搞準確，該管的還得管，不能夠缺位。把管理清單搞準確才是最重要的。我們這樣大的一個國家，正處于向發達階段的轉變過程之中，有很多事情是需要加強管理的，該管的不管，是不對的，也是最終要出問題的。實踐中這樣的例子并不稀少，造成的后果也很嚴重。不是說管得越少越好，而是管得越對越好，這個觀點一定要確立起來，不然的話以多少為標準，該管的管理不到位就會出問題。

　　四是健全鏈條。加強營商鏈條網絡建設，形成前后端生產環節和相關服務體系無縫連接配套的良好環境；加強教育、衛生、文化等設施建設，完善社會保障體系，優化生態宜居環境，推動形成良好的生活服務保障系統。營商環境建設是一個系統工程，更加具體一點說，它涉及的因素不僅有政府層面的，還有市場層面的；不僅有經濟層面的，還有非經濟層面的；不僅有生產方面的，還有生活方面的；不僅有涉及到投資經營活動直接當事人的，還有涉及到他的家屬和親友的。所以必須系統的全方位的考慮營商環境建設，把相關的配套系統和銜接鏈條打造得更全面一些、更完善一些。

　　五是降低負擔。基于集聚高優要素和促進創新創造，比照國際先進標準和通行做法，著力減費降稅，積極幫助企業解決生產經營中碰到的難題，切實減少企業負擔，有效激發市場活力。前幾年每年減費降稅接近萬億，2018年減費降稅達到1.3萬億元，在這個基礎上，今年國務院確定的目標是2萬億元，這個力度很大。但我們可以減費降稅的環節還很多，空間還很大，在這個方面一定要考慮到國際競爭的大勢，考慮到保持經濟平穩運行的要求。要堅決地千方百計地給各類企業減負，讓它們能夠輕裝上陣，積極投入到國際競爭中去。

　　(本文根據范恒山在第五屆“一帶一路”園區建設國際合作峰會暨第十六屆中國企業發展論壇營商環境峰會上的發言整理，未經本人審閱)