自貿(mào)區(qū)生態(tài)環(huán)境管理現(xiàn)狀及趨勢(shì)

生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等7部委近日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），有利于引導(dǎo)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，破解生態(tài)環(huán)境保護(hù)難題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。對(duì)此，筆者梳理和分析了國(guó)際國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)生態(tài)環(huán)境管理現(xiàn)狀及趨勢(shì)。

國(guó)際自貿(mào)區(qū)概況及生態(tài)環(huán)境管理要求和經(jīng)驗(yàn)

　　目前，國(guó)際上主要有自由貿(mào)易區(qū)（FTA）、自由貿(mào)易園區(qū)（FTZ）和特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)（SEZ）等與我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（pFTZ）建設(shè)相似。其中，自由貿(mào)易區(qū)是指締約一方在其領(lǐng)土上相互給予締約另一方部分（或全部）取消商品貿(mào)易關(guān)稅和數(shù)量限制等貿(mào)易優(yōu)惠安排，是推動(dòng)全球貿(mào)易新規(guī)則發(fā)展的重要場(chǎng)所。自由貿(mào)易園區(qū)是在一國(guó)部分領(lǐng)土區(qū)域內(nèi)運(yùn)入的任何貨物就進(jìn)口關(guān)稅及其他各稅而言，免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度，是推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展的重要區(qū)域。特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)是指給工商業(yè)者和投資者提供區(qū)別于境內(nèi)的特殊監(jiān)管政策的特定區(qū)域，目前全球已建立超過(guò)5400多個(gè)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，中國(guó)以2543個(gè)高居榜首。目前，大部分國(guó)際自貿(mào)區(qū)都建立起了環(huán)境與貿(mào)易平衡的相關(guān)管理制度。

　　WTO對(duì)環(huán)境與貿(mào)易平衡進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。1994年WTO建立時(shí)明確將環(huán)境保護(hù)作為其基本宗旨之一，并建立了貿(mào)易與環(huán)境委員會(huì)，其職責(zé)是明確貿(mào)易措施與環(huán)境措施之間的關(guān)系，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。WTO協(xié)定提出：“認(rèn)識(shí)到在處理貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的關(guān)系時(shí)……同時(shí)應(yīng)依照可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，考慮對(duì)世界資源的最佳利用，尋求既保護(hù)和維護(hù)環(huán)境，又以與它們各自在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需要和關(guān)注相一致的方式，加強(qiáng)為此采取的措施。”

　　國(guó)際上大部分自由貿(mào)易區(qū)均設(shè)置有生態(tài)環(huán)境要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在85%已簽署并生效的自由貿(mào)易區(qū)中設(shè)置有環(huán)境條款，其中30個(gè)自貿(mào)協(xié)定還設(shè)置了獨(dú)立的環(huán)境章節(jié)，包括規(guī)定不得因吸引貿(mào)易投資而降低國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)水平、環(huán)境規(guī)制權(quán)、環(huán)境協(xié)定相關(guān)承諾在貿(mào)易協(xié)定總的體現(xiàn)、環(huán)境分歧解決機(jī)制等。隨著環(huán)境與貿(mào)易規(guī)則的發(fā)展，自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定中的環(huán)境條款有進(jìn)一步增多趨嚴(yán)的趨勢(shì)。在我國(guó)簽署的19個(gè)自貿(mào)協(xié)定全部設(shè)置了環(huán)境條款，其中8個(gè)自貿(mào)協(xié)定還單獨(dú)設(shè)置了環(huán)境章節(jié)。

　　自由貿(mào)易園區(qū)以立法方式確認(rèn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求。對(duì)2200多個(gè)自由貿(mào)易園區(qū)的相關(guān)管理規(guī)定進(jìn)行梳理和分析，發(fā)現(xiàn)自由貿(mào)易園區(qū)一般通過(guò)單獨(dú)立法的方式確立了對(duì)園區(qū)環(huán)境管理的要求。盡管自由貿(mào)易園區(qū)立法簡(jiǎn)化了其區(qū)域內(nèi)的商事制度要求，但大部分自由貿(mào)易園區(qū)立法仍明確提及其區(qū)域內(nèi)的相關(guān)投資和貿(mào)易活動(dòng)必須符合其國(guó)內(nèi)或境內(nèi)的相關(guān)環(huán)保要求。

　　生態(tài)環(huán)境保護(hù)是特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)法律框架體系的重要組成。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議相關(guān)研究指出，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)法律框架體系內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)是其中重要內(nèi)容。在明確要求特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)需符合境內(nèi)環(huán)境管理要求基礎(chǔ)上，部分特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)還對(duì)生態(tài)環(huán)保管理提出了更高要求。如墨西哥《關(guān)于特別經(jīng)濟(jì)區(qū)的聯(lián)邦法律》指出其特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)建立的目的之一便是要求提升經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)目標(biāo)必然要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境管理；利比亞《特別經(jīng)濟(jì)區(qū)法》直接提出要求其特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)需實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的環(huán)境可持續(xù)性。

　　我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)生態(tài)環(huán)境管理政策和實(shí)踐

　　黨的十七大把自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，大幅加快了我國(guó)自貿(mào)協(xié)定、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等對(duì)外貿(mào)易“平臺(tái)”和“窗口”建設(shè)。黨的十八大以來(lái)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化改革、簡(jiǎn)政放權(quán)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度不斷加大。

　　自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案和立法明確提出生態(tài)環(huán)境要求。我國(guó)已發(fā)布的21個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案均提出了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)要求和目標(biāo)。涉及生態(tài)環(huán)境的條款有90多條，其中最多的為服務(wù)地方高質(zhì)量發(fā)展；其次為防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如“開發(fā)利用須遵守生態(tài)環(huán)境要求”“生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范”等共有20多條；此外還有創(chuàng)新環(huán)境政策類，如“出口產(chǎn)品低碳認(rèn)證”“責(zé)任報(bào)告制度和責(zé)任追溯制度”等共有20多條。除新設(shè)立的北京、湖南、安徽自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外17個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)布的省級(jí)地方性法規(guī)條例均設(shè)置了與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的條款，是對(duì)實(shí)施方案的進(jìn)一步細(xì)化和拓展，確保了可實(shí)施和可執(zhí)行。

　　自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重視綠色貿(mào)易發(fā)展。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件提出的“綠色貿(mào)易”相關(guān)要求，部分自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過(guò)立法來(lái)確保發(fā)展綠色貿(mào)易，如《中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》提出：“支持建設(shè)亞太經(jīng)濟(jì)合作組織綠色供應(yīng)鏈合作網(wǎng)絡(luò)天津示范中心，探索建立綠色供應(yīng)鏈管理體系，實(shí)施綠色產(chǎn)品清單制度，鼓勵(lì)開展綠色貿(mào)易?！贝送?#xff0c;自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還主動(dòng)對(duì)標(biāo)國(guó)際綠色貿(mào)易規(guī)則，參照國(guó)際通行商事和生態(tài)環(huán)境管理規(guī)則，積極參與制定投資準(zhǔn)入負(fù)面清單。此外，山東等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極落實(shí)我國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)簽署的中國(guó)—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定等雙邊或區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定中的有關(guān)生態(tài)環(huán)境條款。

　　自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極推動(dòng)探索綠色管理制度創(chuàng)新實(shí)踐。上海市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)了《關(guān)于支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)高質(zhì)量發(fā)展環(huán)境管理的若干意見》，通過(guò)實(shí)施源頭減量、實(shí)行兩證合一、優(yōu)化環(huán)評(píng)管理、提升政府服務(wù)、加大環(huán)境基建、強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)管共六大類11項(xiàng)措施，服務(wù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展新區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)，明確“海陸統(tǒng)籌、以海定陸”的生態(tài)保護(hù)與開發(fā)引導(dǎo)策略，堅(jiān)持將生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作要求融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)規(guī)劃中，同時(shí)強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)，確保島嶼開發(fā)利用策略與海洋生態(tài)功能相一致。

　　但是距離建設(shè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量一流、輻射帶動(dòng)作用突出的高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的要求方面還有差距，在建立和創(chuàng)新環(huán)境管理體制機(jī)制方面仍有不足，需進(jìn)一步提高完善。

　　對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則，應(yīng)提高生態(tài)環(huán)境管理水平。加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)生態(tài)環(huán)境管理是國(guó)際普遍共識(shí)，目前自由貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易園區(qū)以及特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)都呈現(xiàn)出加強(qiáng)環(huán)境管理、推動(dòng)環(huán)境與貿(mào)易相互支持的趨勢(shì)。因此我國(guó)在推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過(guò)程中應(yīng)統(tǒng)籌考慮，積極主動(dòng)對(duì)標(biāo)國(guó)際高水平環(huán)境與貿(mào)易規(guī)則，包括將高水平自貿(mào)協(xié)定環(huán)境條款、國(guó)外先進(jìn)自貿(mào)園區(qū)及特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境管理規(guī)則納入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境管理水平和能力，推動(dòng)環(huán)境與貿(mào)易相互支持在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先落地。

　　重視立法，切實(shí)保障生態(tài)環(huán)境管理工作落實(shí)落細(xì)。國(guó)際自貿(mào)區(qū)通過(guò)雙多邊協(xié)定、國(guó)內(nèi)立法等方式進(jìn)一步明確了生態(tài)環(huán)境管理工作在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的重要作用和地位，也為自貿(mào)區(qū)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境管理工作提供了直接的法理依據(jù)。因此我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法等細(xì)化《指導(dǎo)意見》相關(guān)要求，確?！吨笇?dǎo)意見》落實(shí)落細(xì)。

　　創(chuàng)新管理方式，平衡環(huán)境與貿(mào)易利益。積極借鑒國(guó)際自貿(mào)區(qū)的生態(tài)環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“試驗(yàn)田”作用，加強(qiáng)重大環(huán)境和貿(mào)易政策舉措改革，在進(jìn)一步簡(jiǎn)化商事制度、簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，確保生態(tài)環(huán)境管理守住“底線”，形成“放得開”“管得住”“放得下”“接得住”的新型生態(tài)環(huán)境管理方式。

　　（作者：張彬、李麗平、趙嘉、張莉，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心）