瞭望·治國理政紀(jì)事丨“一法一規(guī)則”首次修改，意味著什么？

▲ 海報設(shè)計丨王婷婷

◆ 全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則，與憲法高度關(guān)聯(lián)，與選舉法、代表法等法律一起，是人民代表大會制度的基礎(chǔ)性法律，對于保障最高國家權(quán)力機關(guān)依法行使職權(quán)發(fā)揮了重要作用

◆ 這是“一法一規(guī)則”頒行30多年來的首次修改。此次修法的重點是，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習(xí)近平法治思想，把堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為人大工作的首要政治原則，通過人民代表大會制度和法定程序，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行，確保人大工作正確政治方向

◆ 兩部法律的修改總結(jié)吸收人民代表大會制度實踐的新經(jīng)驗新成果，適應(yīng)人大工作面臨的新情況，解決實踐中遇到的新問題

◆ 此次修法充分反映了國家監(jiān)察體制改革、黨和國家機構(gòu)改革后有關(guān)機構(gòu)設(shè)置及其職能發(fā)生的新變化，完善了適合最高國家權(quán)力機關(guān)特點、充滿活力、運行順暢的組織制度和工作制度

◆ 修法的一個亮點，是將全國人大及其常委會堅持“全過程民主”寫入法律，讓“人民當(dāng)家作主”的制度堡壘更堅固

◆ 文末附圖解：《“一法一規(guī)則”修改流程》

首修一法一規(guī)則 護航全過程民主

3月11日下午，全國人大組織法修改決定、全國人大議事規(guī)則修改決定經(jīng)十三屆全國人大四次會議表決通過。

此次修改，是這兩部法律頒行30多年的首次修改。

3月5日，全國人大常委會副委員長王晨在作兩部法律修正草案的說明時說，修改兩部法律是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、加強全國人大政治建設(shè)的重要舉措，是堅持全過程民主、保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主的制度保障，是深入總結(jié)實踐經(jīng)驗、堅持和完善人民代表大會制度的客觀要求，是深化黨和國家機構(gòu)改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。

參加審議的全國人大代表普遍認(rèn)為，兩部法律的修改必將推動人民代表大會制度與時俱進、完善發(fā)展。

▲ 海報設(shè)計丨王婷婷

夯實依法行使職權(quán)制度保障

“一法一規(guī)則”修正草案是全國人大常委會自2015年以來，連續(xù)第七年提請全國人民代表大會審議的法律案。

哪些法律要提交全國人民代表大會進行審議呢？

依據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定：全國人民代表大會負(fù)責(zé)修改憲法；制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。此前經(jīng)全國人代會審議通過的法律分別是：立法法修改決定，慈善法，民法總則，監(jiān)察法，外商投資法和民法典。

全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則，這兩部公眾并不太熟悉的法律，具有怎樣的重要意義？

“兩部法律把憲法的規(guī)定具體化，是國家的基本法律、人大制度的基礎(chǔ)性法律，在國家機構(gòu)的組織和運行中具有獨特地位?！眳⑴c此次修改工作的全國人大常委會法工委國家法室副主任蔡人俊說。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是中國特色社會主義制度的重要組成部分。人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，通過各種途徑和方式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。兩部法律正是全國人大及其常委會依法行使職權(quán)的重要制度保障。

新中國成立以來，我國先后制定過兩部全國人大組織法。

1954年，首部全國人大組織法與五四憲法在一屆全國人大一次會議上同時通過，成為全國人民代表大會成立之后我國最早通過的法律之一。

“文化大革命”結(jié)束后，國家秩序恢復(fù)正常。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議審議通過了現(xiàn)行憲法，在1954年憲法的基礎(chǔ)上，對國家機構(gòu)作了一系列新的重要規(guī)定，完善了國家的領(lǐng)導(dǎo)體制和政治體制。

在此次大會上，重新制定的全國人大組織法，根據(jù)新通過的憲法，總結(jié)人民代表大會制度的實踐經(jīng)驗、教訓(xùn)，對1954年全國人大組織法作了較大的修改和補充完善，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了根本政治制度保障。

此后一個時期，人民代表大會制度展現(xiàn)出前所未有的活力。1989年4月，七屆全國人大二次會議制定了全國人大議事規(guī)則。

以“規(guī)則”為名的法律在我國并不多。全國人大議事規(guī)則對全國人民代表大會會議的舉行，議案的提出和審議，審議工作報告，審查國家計劃和國家預(yù)算，國家機構(gòu)組成人員的選舉、罷免、任免和辭職，發(fā)言和表決等程序作了具體規(guī)定。

人大是集體決定問題，它的基本活動是舉行會議，通過會議行使職權(quán)。因此，“議事規(guī)則本身就是一個很重要的法律，制定這個規(guī)則，對于進一步健全全國人民代表大會的工作制度，提高人民代表大會的議事效率，有著重要的意義。”時任全國人大常委會委員長的萬里曾這樣說。

全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則，與憲法高度關(guān)聯(lián)，與選舉法、代表法等法律一起，是人民代表大會制度的基礎(chǔ)性法律，對于保障最高國家權(quán)力機關(guān)依法行使職權(quán)發(fā)揮了重要作用。

3月8日上午、3月9日下午，十三屆全國人大四次會議各代表團召開代表小組會議審議“一法一規(guī)則”修正草案。

在審議過程中，全國人大代表、全國人大憲法和法律委員會委員、北京市人大常委會副主任閆傲霜認(rèn)為：“本次修改總結(jié)了人民代表大會制度實踐的新經(jīng)驗新成果，適應(yīng)人大制度面臨的新情況，解決人大工作中遇到的新問題，是最高國家權(quán)力機關(guān)自我完善、自我建設(shè)的生動實踐?！?/p>

全國人大代表，河北省委書記、省人大常委會主任王東峰說，修改全國人大組織法和全國人大議事規(guī)則，是全國人大及其常委會和各級人大加強自身建設(shè)，提升法治化、規(guī)范化、制度化水平的重要舉措。

兩部法律由于是不同時間制定的，有些內(nèi)容有重復(fù)，有些內(nèi)容與全國人大常委會議事規(guī)則、代表法、立法法、監(jiān)督法、預(yù)算法、監(jiān)察法等的規(guī)定存在重合或不協(xié)調(diào)、不一致之處。因此，此次修法比較好地處理了兩部法律之間以及與相關(guān)法律的關(guān)系，做好統(tǒng)籌和銜接，避免簡單重復(fù)。

“按照立法工作計劃，全國人大議事規(guī)則修改后，下一步，我們將對全國人大常委會議事規(guī)則作出必要的修改完善。”全國人大常委會法工委國家法室主任童衛(wèi)東透露。

參加審議的全國人大代表普遍認(rèn)為，兩部法律的修改，不僅是全國人大組織制度、工作制度和議事規(guī)則不斷走向健全的過程，也是最高立法機關(guān)依法立法、不斷完善自身行使職權(quán)的法治保障的過程。

與時俱進反映體制和機構(gòu)改革變化

法律折射社會的變遷。時代在發(fā)展，國家的根本政治制度也在完善發(fā)展。30多年間，人民代表大會制度不斷發(fā)展、完善，特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視、全面加強黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。

法律草案在立法全過程多次公開征求意見、常委會聽取“一府一委兩院”專項工作報告、執(zhí)法檢查、專題詢問、備案審查、代表列席常委會、憲法宣誓……一系列新制度、新方式不斷推出，日益規(guī)范。

黨的十九大和十九屆四中全會決定明確提出，健全人大組織制度、工作制度和議事規(guī)則。

貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習(xí)近平法治思想，落實黨中央重大決策部署，總結(jié)吸收人民代表大會制度實踐的新經(jīng)驗新成果，“一法一規(guī)則”修改工作于2019年正式啟動。

2020年8月、12月，兩部法律修正草案分別提請十三屆全國人大常委會第二十一次、第二十四次會議兩次審議。每一次審議，都為兩部法律修正草案帶來新的內(nèi)容。

比如，全國人大組織法修正草案二審稿，在草案一審稿基礎(chǔ)上，進一步補充完善各專門委員會職責(zé)，增加規(guī)定各專門委員會組織起草有關(guān)法律草案，承擔(dān)常委會專題詢問有關(guān)工作。

又如，針對有的常委會委員和地方建議進一步擴大會議公開事項，增進人民群眾對最高國家權(quán)力機關(guān)行使職權(quán)過程的了解，全國人大議事規(guī)則修正草案二審稿增加規(guī)定，秘書處可以組織代表和有關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人接受新聞媒體采訪；代表團可以組織本代表團接受新聞媒體采訪。大會全體會議可以通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等進行公開轉(zhuǎn)播。

2021年“上大會”，是這兩部法律修改工作的最后一步。

“草案最重要的修改內(nèi)容，是增設(shè)‘總則’一章，增加規(guī)定全國人大及其常委會的性質(zhì)地位，特別是規(guī)定堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)?！比珖舜蟪Ｎ瘯蔽瘑T長沈躍躍在福建代表團分組審議兩部法律修正草案時說。

全國人大組織法修正草案的另一個重要修改，是充分反映國家監(jiān)察體制改革、黨和國家機構(gòu)改革后有關(guān)機構(gòu)設(shè)置及其職能發(fā)生的新變化。

比如，修正草案增加規(guī)定國家監(jiān)察委員會可以向全國人大及其常委會提出議案、常委會組成人員不得擔(dān)任國家監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)，增加規(guī)定對國家監(jiān)察委員會及其主任的質(zhì)詢、罷免制度。

去年8月，全國人大常委會首次聽取了國家監(jiān)察委員會專項工作報告，社會普遍認(rèn)為這是全國人大及其常委會加強對監(jiān)委監(jiān)督的重要體現(xiàn)。而此次法律修改，在憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上進一步明確了國家監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)，以及和全國人大之間的關(guān)系。

在全國人大議事規(guī)則的修改中，增加的這樣一條規(guī)定受到普遍關(guān)注：遇有特殊情況，常委會可以決定適當(dāng)提前或者推遲召開會議；提前或者推遲召開會議的日期，未能在當(dāng)次會議上決定的，常委會可以另行決定，或者授權(quán)委員長會議決定，并予以公布。

從歷史上看，全國人代會的召開時間并不固定，直到上世紀(jì)90年代以后，大會開會日期才逐步固定到每年3月初。去年，受新冠肺炎疫情影響，全國人代會推遲到5月份召開，打破了20多年來3月初開大會的慣例；同時，召開了7天，是改革開放以來大會開會時間最短的一次，日程緊湊、精簡高效。

總結(jié)這些經(jīng)驗，全國人大議事規(guī)則修正草案對組織“精簡版”會議作出原則規(guī)定，明確應(yīng)當(dāng)合理安排會議日程，提高議事質(zhì)量和效率。此外，還根據(jù)立法法的規(guī)定，在確保法律案審議質(zhì)量的前提下，減少了審議環(huán)節(jié)，簡化了會議程序等。

“會期短了，效率高了?！闭劦竭@兩年的參會體驗，全國人大代表、安徽省潛山市黃鋪鎮(zhèn)黃鋪村黨委書記王紹南感觸頗深地說，雖然日程緊湊，但會議質(zhì)量并未打折，代表們審議發(fā)言時也更追求高效。

江蘇代表團召開小組會議審議兩部法律修正草案時，周鐵根、戴源、潘雪平等代表說，兩部法律的修改完善，既保持了人大工作的連續(xù)性穩(wěn)定性，又提升了相關(guān)制度規(guī)范的適應(yīng)性，進一步健全了全國人大制度體系。

全國人大代表、國家圖書館理事會理事長韓永進談到，全國人大組織法修正草案第37條增加了專門委員會的工作職能，“我作為全國人大教科文衛(wèi)委員會委員，幾年來先后參加了傳染病防治法、公共文化服務(wù)保障法的執(zhí)法檢查。這些履職實踐，使我深切體會到這兩部修正草案確實將一些成熟的、行之有效的做法通過法律制度固定下來，持續(xù)從實踐中獲取生機活力，推動人民代表大會制度與時俱進，完善發(fā)展?！?/p>

“全過程民主”入法

此次兩部法律修改的一大亮點，是將全國人大及其常委會堅持“全過程民主”寫入法律。

全過程民主有何深意？這背后有個小故事。

2019年11月，習(xí)近平總書記來到上海長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察時指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。

簡潔的論斷，蘊含著千鈞力量。人民當(dāng)家作主，是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。如果人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，那只是不完整的民主；而社會主義民主政治將民主貫穿于選舉、決策、管理、監(jiān)督的全過程，能切實滿足人民需求、解決人民問題。

人民民主是一種全過程的民主。中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心執(zhí)行副主任、馬克思主義研究院副院長辛向陽說，完整的制度程序和完整的參與實踐，從制度上和實際運行上保證了民主要體現(xiàn)在從選舉到?jīng)Q策、管理、監(jiān)督的全過程，實現(xiàn)全鏈條化。這次法律修改，鮮明地體現(xiàn)出這個重要理念。

比如，全國人大組織法修正草案增加規(guī)定：全國人大及其常委會“堅持全過程民主”“傾聽人民的意見和建議”，人民代表“充分發(fā)揮在全過程民主中的作用”。

全國人大代表、清華大學(xué)語言教學(xué)中心教授何福勝說，這些修改既貫徹了習(xí)近平總書記關(guān)于“全過程民主”的重要要求，也體現(xiàn)了全國人大的性質(zhì)。修改法律的過程，正是一個全過程民主的體現(xiàn)。

又如，經(jīng)兩次常委會會議審議后，兩部修正草案向十三屆全國人大代表印發(fā)，征求意見，并先后兩次在中國人大網(wǎng)全文公布，征求社會公眾意見。匯總各方意見后，修正草案作了進一步修改完善，形成提請本次全國人代會審議的文本。

事實上，全過程民主早已在全國人大及其常委會的實踐中體現(xiàn)。

從出席本次全國人代會的代表構(gòu)成來看，近3000名代表來自各行各業(yè)，很多是一線的工人、農(nóng)民、知識分子等。他們從人民群眾中產(chǎn)生，反映基層群眾的意見建議，代表人民行使立法、監(jiān)督等權(quán)力。

不只是一年一度的全國人民代表大會，在平時的國家立法、監(jiān)督等工作中，人大代表也發(fā)揮著越來越重要的作用。本屆全國人大常委會以來，已有近800人次的代表列席全國人大常委會會議，直接參與立法，有50多位基層全國人大代表參加了全國人大常委會執(zhí)法檢查活動。

近年來，全國人大常委會法工委在全國建立了10個基層立法聯(lián)系點，這些基層立法聯(lián)系點也被稱為“立法直通車”。工作在法律一線，讓全國人大代表、江蘇省律師協(xié)會副會長車捷深刻感受到科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要性。

“去年在和昆山基層立法聯(lián)系點的交流過程中，我充分體會到這里民意反饋更精彩、問題把握更精確、建議提出更精細(xì)，基層立法聯(lián)系點已成為全過程民主的一個生動體現(xiàn)和實踐載體。”車捷說。

這次修法中，兩部法律案就支持和保障代表依法履職作出多處修改，讓“人民當(dāng)家作主”的制度堡壘更堅固。

“此次全國人大組織法修正草案就完善代表建議辦理工作機制增加‘對全國人大代表提出的建議、批評和意見，有關(guān)機關(guān)、組織應(yīng)當(dāng)與代表聯(lián)系溝通，充分聽取意見，認(rèn)真研究辦理，及時予以答復(fù)’‘代表建議、批評和意見辦理情況的報告，應(yīng)當(dāng)予以公開’等規(guī)定，將對提高代表議案和建議的辦理實效起到推動作用，也讓我們今后更有動力提出高質(zhì)量的建議?！比珖舜蟠怼⒈本┦锌茖W(xué)技術(shù)研究院北京科技戰(zhàn)略決策咨詢中心學(xué)術(shù)帶頭人伊彤說。

全過程民主也對代表履職盡責(zé)提出更高要求。比如，全國人大代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務(wù)，充分發(fā)揮在全過程民主中的作用；代表應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé)，認(rèn)真審議各項議案和報告，嚴(yán)格遵守會議紀(jì)律等。

進入中國特色社會主義新時代，人民群眾在民主、法治、公平、正義等方面的要求日益增長，政治制度“優(yōu)化升級”，順應(yīng)時代，也順應(yīng)民心。

為你我而制定，因你我而修改，滿足你我期盼，這是全過程民主的不竭源泉，這是中國式民主的魅力所在。

“一法一規(guī)則”修改流程

（刊于《瞭望》2021年第11期 記者陳菲 白陽 張程程 參與采寫記者 孔祥鑫 陳剛 張紫赟）