瞭望·治國理政紀事丨“一法一規則”首次修改，意味著什么？

▲ 海報設計丨王婷婷

◆ 全國人大組織法、全國人大議事規則，與憲法高度關聯，與選舉法、代表法等法律一起，是人民代表大會制度的基礎性法律，對于保障最高國家權力機關依法行使職權發揮了重要作用

◆ 這是“一法一規則”頒行30多年來的首次修改。此次修法的重點是，貫徹落實習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習近平法治思想，把堅持黨的全面領導作為人大工作的首要政治原則，通過人民代表大會制度和法定程序，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行，確保人大工作正確政治方向

◆ 兩部法律的修改總結吸收人民代表大會制度實踐的新經驗新成果，適應人大工作面臨的新情況，解決實踐中遇到的新問題

◆ 此次修法充分反映了國家監察體制改革、黨和國家機構改革后有關機構設置及其職能發生的新變化，完善了適合最高國家權力機關特點、充滿活力、運行順暢的組織制度和工作制度

◆ 修法的一個亮點，是將全國人大及其常委會堅持“全過程民主”寫入法律，讓“人民當家作主”的制度堡壘更堅固

◆ 文末附圖解：《“一法一規則”修改流程》

首修一法一規則 護航全過程民主

3月11日下午，全國人大組織法修改決定、全國人大議事規則修改決定經十三屆全國人大四次會議表決通過。

此次修改，是這兩部法律頒行30多年的首次修改。

3月5日，全國人大常委會副委員長王晨在作兩部法律修正草案的說明時說，修改兩部法律是堅持黨的全面領導、加強全國人大政治建設的重要舉措，是堅持全過程民主、保證和發展人民當家作主的制度保障，是深入總結實踐經驗、堅持和完善人民代表大會制度的客觀要求，是深化黨和國家機構改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的現實需要。

參加審議的全國人大代表普遍認為，兩部法律的修改必將推動人民代表大會制度與時俱進、完善發展。

▲ 海報設計丨王婷婷

夯實依法行使職權制度保障

“一法一規則”修正草案是全國人大常委會自2015年以來，連續第七年提請全國人民代表大會審議的法律案。

哪些法律要提交全國人民代表大會進行審議呢？

依據憲法有關規定：全國人民代表大會負責修改憲法；制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。此前經全國人代會審議通過的法律分別是：立法法修改決定，慈善法，民法總則，監察法，外商投資法和民法典。

全國人大組織法、全國人大議事規則，這兩部公眾并不太熟悉的法律，具有怎樣的重要意義？

“兩部法律把憲法的規定具體化，是國家的基本法律、人大制度的基礎性法律，在國家機構的組織和運行中具有獨特地位。”參與此次修改工作的全國人大常委會法工委國家法室副主任蔡人俊說。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是中國特色社會主義制度的重要組成部分。人民通過人民代表大會行使國家權力，通過各種途徑和方式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。兩部法律正是全國人大及其常委會依法行使職權的重要制度保障。

新中國成立以來，我國先后制定過兩部全國人大組織法。

1954年，首部全國人大組織法與五四憲法在一屆全國人大一次會議上同時通過，成為全國人民代表大會成立之后我國最早通過的法律之一。

“文化大革命”結束后，國家秩序恢復正常。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議審議通過了現行憲法，在1954年憲法的基礎上，對國家機構作了一系列新的重要規定，完善了國家的領導體制和政治體制。

在此次大會上，重新制定的全國人大組織法，根據新通過的憲法，總結人民代表大會制度的實踐經驗、教訓，對1954年全國人大組織法作了較大的修改和補充完善，為改革開放和社會主義現代化建設提供了根本政治制度保障。

此后一個時期，人民代表大會制度展現出前所未有的活力。1989年4月，七屆全國人大二次會議制定了全國人大議事規則。

以“規則”為名的法律在我國并不多。全國人大議事規則對全國人民代表大會會議的舉行，議案的提出和審議，審議工作報告，審查國家計劃和國家預算，國家機構組成人員的選舉、罷免、任免和辭職，發言和表決等程序作了具體規定。

人大是集體決定問題，它的基本活動是舉行會議，通過會議行使職權。因此，“議事規則本身就是一個很重要的法律，制定這個規則，對于進一步健全全國人民代表大會的工作制度，提高人民代表大會的議事效率，有著重要的意義。”時任全國人大常委會委員長的萬里曾這樣說。

全國人大組織法、全國人大議事規則，與憲法高度關聯，與選舉法、代表法等法律一起，是人民代表大會制度的基礎性法律，對于保障最高國家權力機關依法行使職權發揮了重要作用。

3月8日上午、3月9日下午，十三屆全國人大四次會議各代表團召開代表小組會議審議“一法一規則”修正草案。

在審議過程中，全國人大代表、全國人大憲法和法律委員會委員、北京市人大常委會副主任閆傲霜認為：“本次修改總結了人民代表大會制度實踐的新經驗新成果，適應人大制度面臨的新情況，解決人大工作中遇到的新問題，是最高國家權力機關自我完善、自我建設的生動實踐。”

全國人大代表，河北省委書記、省人大常委會主任王東峰說，修改全國人大組織法和全國人大議事規則，是全國人大及其常委會和各級人大加強自身建設，提升法治化、規范化、制度化水平的重要舉措。

兩部法律由于是不同時間制定的，有些內容有重復，有些內容與全國人大常委會議事規則、代表法、立法法、監督法、預算法、監察法等的規定存在重合或不協調、不一致之處。因此，此次修法比較好地處理了兩部法律之間以及與相關法律的關系，做好統籌和銜接，避免簡單重復。

“按照立法工作計劃，全國人大議事規則修改后，下一步，我們將對全國人大常委會議事規則作出必要的修改完善。”全國人大常委會法工委國家法室主任童衛東透露。

參加審議的全國人大代表普遍認為，兩部法律的修改，不僅是全國人大組織制度、工作制度和議事規則不斷走向健全的過程，也是最高立法機關依法立法、不斷完善自身行使職權的法治保障的過程。

與時俱進反映體制和機構改革變化

法律折射社會的變遷。時代在發展，國家的根本政治制度也在完善發展。30多年間，人民代表大會制度不斷發展、完善，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視、全面加強黨對人大工作的領導。

法律草案在立法全過程多次公開征求意見、常委會聽取“一府一委兩院”專項工作報告、執法檢查、專題詢問、備案審查、代表列席常委會、憲法宣誓……一系列新制度、新方式不斷推出，日益規范。

黨的十九大和十九屆四中全會決定明確提出，健全人大組織制度、工作制度和議事規則。

貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習近平法治思想，落實黨中央重大決策部署，總結吸收人民代表大會制度實踐的新經驗新成果，“一法一規則”修改工作于2019年正式啟動。

2020年8月、12月，兩部法律修正草案分別提請十三屆全國人大常委會第二十一次、第二十四次會議兩次審議。每一次審議，都為兩部法律修正草案帶來新的內容。

比如，全國人大組織法修正草案二審稿，在草案一審稿基礎上，進一步補充完善各專門委員會職責，增加規定各專門委員會組織起草有關法律草案，承擔常委會專題詢問有關工作。

又如，針對有的常委會委員和地方建議進一步擴大會議公開事項，增進人民群眾對最高國家權力機關行使職權過程的了解，全國人大議事規則修正草案二審稿增加規定，秘書處可以組織代表和有關部門、單位負責人接受新聞媒體采訪；代表團可以組織本代表團接受新聞媒體采訪。大會全體會議可以通過廣播、電視、網絡等進行公開轉播。

2021年“上大會”，是這兩部法律修改工作的最后一步。

“草案最重要的修改內容，是增設‘總則’一章，增加規定全國人大及其常委會的性質地位，特別是規定堅持黨的領導，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。”全國人大常委會副委員長沈躍躍在福建代表團分組審議兩部法律修正草案時說。

全國人大組織法修正草案的另一個重要修改，是充分反映國家監察體制改革、黨和國家機構改革后有關機構設置及其職能發生的新變化。

比如，修正草案增加規定國家監察委員會可以向全國人大及其常委會提出議案、常委會組成人員不得擔任國家監察機關的職務，增加規定對國家監察委員會及其主任的質詢、罷免制度。

去年8月，全國人大常委會首次聽取了國家監察委員會專項工作報告，社會普遍認為這是全國人大及其常委會加強對監委監督的重要體現。而此次法律修改，在憲法規定的基礎上進一步明確了國家監察機關的職責，以及和全國人大之間的關系。

在全國人大議事規則的修改中，增加的這樣一條規定受到普遍關注：遇有特殊情況，常委會可以決定適當提前或者推遲召開會議；提前或者推遲召開會議的日期，未能在當次會議上決定的，常委會可以另行決定，或者授權委員長會議決定，并予以公布。

從歷史上看，全國人代會的召開時間并不固定，直到上世紀90年代以后，大會開會日期才逐步固定到每年3月初。去年，受新冠肺炎疫情影響，全國人代會推遲到5月份召開，打破了20多年來3月初開大會的慣例；同時，召開了7天，是改革開放以來大會開會時間最短的一次，日程緊湊、精簡高效。

總結這些經驗，全國人大議事規則修正草案對組織“精簡版”會議作出原則規定，明確應當合理安排會議日程，提高議事質量和效率。此外，還根據立法法的規定，在確保法律案審議質量的前提下，減少了審議環節，簡化了會議程序等。

“會期短了，效率高了。”談到這兩年的參會體驗，全國人大代表、安徽省潛山市黃鋪鎮黃鋪村黨委書記王紹南感觸頗深地說，雖然日程緊湊，但會議質量并未打折，代表們審議發言時也更追求高效。

江蘇代表團召開小組會議審議兩部法律修正草案時，周鐵根、戴源、潘雪平等代表說，兩部法律的修改完善，既保持了人大工作的連續性穩定性，又提升了相關制度規范的適應性，進一步健全了全國人大制度體系。

全國人大代表、國家圖書館理事會理事長韓永進談到，全國人大組織法修正草案第37條增加了專門委員會的工作職能，“我作為全國人大教科文衛委員會委員，幾年來先后參加了傳染病防治法、公共文化服務保障法的執法檢查。這些履職實踐，使我深切體會到這兩部修正草案確實將一些成熟的、行之有效的做法通過法律制度固定下來，持續從實踐中獲取生機活力，推動人民代表大會制度與時俱進，完善發展。”

“全過程民主”入法

此次兩部法律修改的一大亮點，是將全國人大及其常委會堅持“全過程民主”寫入法律。

全過程民主有何深意？這背后有個小故事。

2019年11月，習近平總書記來到上海長寧區虹橋街道古北市民中心考察時指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。

簡潔的論斷，蘊含著千鈞力量。人民當家作主，是社會主義民主政治的本質和核心。如果人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，那只是不完整的民主；而社會主義民主政治將民主貫穿于選舉、決策、管理、監督的全過程，能切實滿足人民需求、解決人民問題。

人民民主是一種全過程的民主。中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心執行副主任、馬克思主義研究院副院長辛向陽說，完整的制度程序和完整的參與實踐，從制度上和實際運行上保證了民主要體現在從選舉到決策、管理、監督的全過程，實現全鏈條化。這次法律修改，鮮明地體現出這個重要理念。

比如，全國人大組織法修正草案增加規定：全國人大及其常委會“堅持全過程民主”“傾聽人民的意見和建議”，人民代表“充分發揮在全過程民主中的作用”。

全國人大代表、清華大學語言教學中心教授何福勝說，這些修改既貫徹了習近平總書記關于“全過程民主”的重要要求，也體現了全國人大的性質。修改法律的過程，正是一個全過程民主的體現。

又如，經兩次常委會會議審議后，兩部修正草案向十三屆全國人大代表印發，征求意見，并先后兩次在中國人大網全文公布，征求社會公眾意見。匯總各方意見后，修正草案作了進一步修改完善，形成提請本次全國人代會審議的文本。

事實上，全過程民主早已在全國人大及其常委會的實踐中體現。

從出席本次全國人代會的代表構成來看，近3000名代表來自各行各業，很多是一線的工人、農民、知識分子等。他們從人民群眾中產生，反映基層群眾的意見建議，代表人民行使立法、監督等權力。

不只是一年一度的全國人民代表大會，在平時的國家立法、監督等工作中，人大代表也發揮著越來越重要的作用。本屆全國人大常委會以來，已有近800人次的代表列席全國人大常委會會議，直接參與立法，有50多位基層全國人大代表參加了全國人大常委會執法檢查活動。

近年來，全國人大常委會法工委在全國建立了10個基層立法聯系點，這些基層立法聯系點也被稱為“立法直通車”。工作在法律一線，讓全國人大代表、江蘇省律師協會副會長車捷深刻感受到科學立法、民主立法、依法立法的重要性。

“去年在和昆山基層立法聯系點的交流過程中，我充分體會到這里民意反饋更精彩、問題把握更精確、建議提出更精細，基層立法聯系點已成為全過程民主的一個生動體現和實踐載體。”車捷說。

這次修法中，兩部法律案就支持和保障代表依法履職作出多處修改，讓“人民當家作主”的制度堡壘更堅固。

“此次全國人大組織法修正草案就完善代表建議辦理工作機制增加‘對全國人大代表提出的建議、批評和意見，有關機關、組織應當與代表聯系溝通，充分聽取意見，認真研究辦理，及時予以答復’‘代表建議、批評和意見辦理情況的報告，應當予以公開’等規定，將對提高代表議案和建議的辦理實效起到推動作用，也讓我們今后更有動力提出高質量的建議。”全國人大代表、北京市科學技術研究院北京科技戰略決策咨詢中心學術帶頭人伊彤說。

全過程民主也對代表履職盡責提出更高要求。比如，全國人大代表應當同原選舉單位和人民保持密切聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務，充分發揮在全過程民主中的作用；代表應當勤勉盡責，認真審議各項議案和報告，嚴格遵守會議紀律等。

進入中國特色社會主義新時代，人民群眾在民主、法治、公平、正義等方面的要求日益增長，政治制度“優化升級”，順應時代，也順應民心。

為你我而制定，因你我而修改，滿足你我期盼，這是全過程民主的不竭源泉，這是中國式民主的魅力所在。

“一法一規則”修改流程

（刊于《瞭望》2021年第11期 記者陳菲 白陽 張程程 參與采寫記者 孔祥鑫 陳剛 張紫赟）