進(jìn)一步完善我國《企業(yè)破產(chǎn)法》對破產(chǎn)管理人的規(guī)范

　　我國于2006年頒布的《企業(yè)破產(chǎn)法》,已經(jīng)過去17年多了,正在修法階段。在破產(chǎn)程序中設(shè)立破產(chǎn)管理人制度,是全球破產(chǎn)法的通例,但各國破產(chǎn)法關(guān)于破產(chǎn)管理人的規(guī)定,是有一定差異的。破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中起著非常重要的作用,它直接關(guān)系著破產(chǎn)法的結(jié)構(gòu)與質(zhì)量。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)、法政治學(xué)、法社會(huì)學(xué)等各種角度看,這個(gè)制度不可能一成不變,它是隨著外部環(huán)境的變化,去根據(jù)需要解決的新問題,而需要不斷自我調(diào)整的。所以,需要我們常常從國際立法的變化與外部因素改變、新問題出現(xiàn)等視角出發(fā),審視我國破產(chǎn)管理人在辦案實(shí)踐中的諸多問題從而看出破產(chǎn)法不足,并提出完善的方案。

　　一、我國《企業(yè)破產(chǎn)法》關(guān)于破產(chǎn)管理人的基本規(guī)范及存在的問題

　　主要可以歸納為:破產(chǎn)管理人的資格、權(quán)利(職權(quán))、義務(wù)(職責(zé))、責(zé)任這三塊。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》的立法思路是:在第三章專門規(guī)定了“管理人”,包含八個(gè)條文,涉及了管理人的指定與更換、管理人的義務(wù)、管理人的資格、管理人的職責(zé)、第一次債權(quán)人會(huì)議前管理人行為的許可、管理人的忠實(shí)義務(wù)、管理人聘任工作人員與管理人的報(bào)酬、管理人的辭職。

　　第一、破產(chǎn)管理人的指定與更換。破產(chǎn)法第二十二條規(guī)定管理人由人民法院指定。最高法院也頒布了《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》。這些規(guī)定雖有所進(jìn)步,但留下了太多人為操縱的空間,仍然在本質(zhì)上是違背市場競爭規(guī)律而很成問題,會(huì)導(dǎo)致很多司法尋租現(xiàn)象產(chǎn)生,實(shí)踐中確實(shí)也是如此。例如,在一級(jí)管理人這個(gè)領(lǐng)域,很多中級(jí)法院名單中只有兩三個(gè),而大型破產(chǎn)案件在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地級(jí)市已經(jīng)比較多,是一個(gè)利潤豐厚大塊肥肉。確定一級(jí)管理人的機(jī)制,已經(jīng)形成了司法壟斷與不公平競爭的固疾,一級(jí)管理人比二級(jí)、三級(jí)管理人業(yè)務(wù)水平更高?顯然是一個(gè)虛假的邏輯。對機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政評級(jí),就跟社會(huì)上形形色色的頒獎(jiǎng)評級(jí)一樣,非常容易作假而誤導(dǎo)公眾,導(dǎo)致市場機(jī)制失靈。故最高法院的部分文件強(qiáng)調(diào)可以采取競爭方式擇優(yōu)確定管理人,但流于形式而無實(shí)效,因?yàn)楹芏嗯涮字贫热狈Χ甚俗恪＠?采取競爭方式指定管理人,由人民法院組成專門的評審委員會(huì),其成員二分之一以上通過就能確定誰能做管理人。這些規(guī)定都相當(dāng)空泛,而且,機(jī)制也帶有太明顯的行政色彩而缺乏市場競爭機(jī)制,所謂采取競爭方式擇優(yōu)就成了一個(gè)理想。

　　《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十二條規(guī)定,債權(quán)人會(huì)議是申請更換管理人的權(quán)利主體,但這個(gè)規(guī)定是有缺陷的,因此,最高法院關(guān)于破產(chǎn)法司法解釋二第23條增加了一個(gè)規(guī)定,即債權(quán)人覺得管理人應(yīng)當(dāng)更換時(shí),可以通過債權(quán)會(huì)會(huì)議或債權(quán)人委員會(huì)提出更換。但這個(gè)規(guī)定只是一個(gè)小補(bǔ)丁,仍存在很多問題。例如,債權(quán)人會(huì)議或債權(quán)人委員會(huì)如果不履行職責(zé)時(shí),該怎么辦?債權(quán)人會(huì)議中的大債權(quán)人與法院或管理人的關(guān)系往往過深,這是實(shí)踐現(xiàn)象,一個(gè)小債權(quán)人的請求能夠在債權(quán)人會(huì)議作出決議通過?又例如,如果法院不同意更換管理人,又當(dāng)如何?因?yàn)榉ㄔ号c管理人特別是一級(jí)管理人的關(guān)系在實(shí)踐中太深太緊密,有些甚至是利益共同體,要更換管理人,談何容易。

　　第二、關(guān)于管理人的義務(wù),破產(chǎn)法第23條主要規(guī)定了下列6項(xiàng)義務(wù):依法執(zhí)行職務(wù)義務(wù),向法院報(bào)告工作義務(wù),接受債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)監(jiān)督義務(wù),列席債權(quán)人會(huì)議義務(wù),向債權(quán)人會(huì)議報(bào)告職務(wù)執(zhí)行情況義務(wù),回答債權(quán)人詢問義務(wù)。第27條規(guī)定“管理人應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé),忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)”,這個(gè)條文是規(guī)定義務(wù)還是規(guī)定職責(zé)還是二者兼有,容易引起岐義。第130條在法律責(zé)任條款里暗含規(guī)定了管理人的勤勉盡責(zé)及忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)的2項(xiàng)義務(wù)。但這些義務(wù)的具體內(nèi)涵與外延,并無明確規(guī)定,違反了具體義務(wù)時(shí),誰有權(quán)及如何去督促管理人糾正,如果不糾正,其程序性后果是如何,等等,這些問題均沒有明確,過于抽象的義務(wù)已經(jīng)導(dǎo)致實(shí)操性喪失而淪為空談,這仍是一種行政本位色彩的結(jié)果。在法律責(zé)任這一章里,除了事后救濟(jì)式的損害賠償外,就沒有任何關(guān)于管理人違反上述義務(wù)而導(dǎo)致事中的甚至事前的預(yù)防性的民事責(zé)任(停止侵害、消除影響、賠禮道歉、更換、重作等)的規(guī)定,更沒有行政責(zé)任(責(zé)令改正、行政罰款、拘留、責(zé)令停業(yè)、吊銷證照等)的規(guī)定。

　　第三、關(guān)于管理人的資格。管理人可以由有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組或者依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任。其中,與本案有利害關(guān)系的人不能擔(dān)任管理人。但何謂利害關(guān)系,并無明確界定?！蹲罡叻ㄔ宏P(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》第23條、24條進(jìn)行了擴(kuò)展,但仍無法滿足實(shí)踐需要。例如,我們在辦案過程中,通過搜索發(fā)現(xiàn),對破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的評估的機(jī)構(gòu)與管理人在實(shí)控人上存在某個(gè)實(shí)控人是同一人,是不是有利害關(guān)系?這個(gè)案例中,我們當(dāng)時(shí)向法院提出了舉報(bào),要求更換管理人,雖然最終管理人沒有更換,但確實(shí)大大打擊了管理人的囂張氣焰,給我們后續(xù)工作順利開展提供了較好的基礎(chǔ)環(huán)境。實(shí)踐中,在地級(jí)市層次上,往往是某幾個(gè)管理人長期在當(dāng)?shù)仄飘a(chǎn)市場領(lǐng)域中深耕與壟斷,他們掌握破產(chǎn)資源,往往非常自大,就會(huì)想從中撈盡每一份利益,就如我們碰到的連破產(chǎn)資產(chǎn)進(jìn)行評估的機(jī)構(gòu),都是他們的關(guān)聯(lián)企業(yè),想實(shí)現(xiàn)通吃,膽子可真肥?！蹲罡叻ㄔ宏P(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》第9條規(guī)定了六項(xiàng)不宜擔(dān)任管理人的情形,作為對《企業(yè)破產(chǎn)法》第24條第3款第(四)項(xiàng)的擴(kuò)展。其中,值得我們關(guān)注的是,作為債務(wù)人端的或債權(quán)人端的律師來說,必須要有隨時(shí)與管理人對抗的意識(shí),這第9條就是利器之一,例如有三種就是相對好用的:因涉嫌違法行為正被相關(guān)部門調(diào)查、缺乏擔(dān)任管理人所應(yīng)具備的專業(yè)能力、缺乏承擔(dān)民事責(zé)任的能力。但最高法院司法解釋仍無法充分滿足實(shí)踐中大量存在的管理人方面的瑕疵或不適格。

　　第四、關(guān)于管理人的職責(zé)。《企業(yè)破產(chǎn)法》第25條規(guī)定了9項(xiàng)職責(zé),第26條、34條、69條、73條、74條也是關(guān)于管理人職責(zé)的?！秳趧?dòng)法》及《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)職工權(quán)益保障的條款也可視為管理人的職責(zé)。最高法院還頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好全國企業(yè)破產(chǎn)重整案件信息網(wǎng)推廣應(yīng)用工作的辦法》、《關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)案件信息公開的規(guī)定(試行)》、《關(guān)于審理上市公司破產(chǎn)重整案件工作座談會(huì)紀(jì)要》、《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》等文件,其中均規(guī)定了管理人職責(zé)。我們認(rèn)為,上述關(guān)于管理人職責(zé)的規(guī)定過于分散,不利于找法、守法與適法,且,司法解釋并非立法,另外,上述職責(zé)的概念、邏輯順序、分類都是比較混亂且相互沖突的,因此,非常有必要對管理人職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一、有序、詳細(xì)規(guī)定,集中于《企業(yè)破產(chǎn)法》中。例如,管理人應(yīng)將破產(chǎn)企業(yè)及(包括曾利用過的全部個(gè)人或關(guān)聯(lián)組織開戶)的銀行流水全部打印出來,全面搜集整理破產(chǎn)企業(yè)的一切資料,聘請專業(yè)的審計(jì)會(huì)計(jì)助手,邀請破產(chǎn)債權(quán)人參與,共同模擬建賬。這是破產(chǎn)信息的基礎(chǔ)性工作,也是管理人經(jīng)常不作為的地方,應(yīng)予明確規(guī)定。例如,管理人應(yīng)充分調(diào)查破產(chǎn)企業(yè)的歷史關(guān)聯(lián)交易、自我交易、同業(yè)競爭等信息。例如,管理人應(yīng)重點(diǎn)調(diào)查破產(chǎn)企業(yè)董監(jiān)高歷史任職信息與薪酬信息,關(guān)聯(lián)交易自我交易職務(wù)侵占等各專項(xiàng)信息。這是我們長期從事破產(chǎn)案件的獨(dú)到經(jīng)驗(yàn),只要管理人進(jìn)行這三項(xiàng)調(diào)查,必有重大收獲。但是,管理人基本不去干這種事,這是《企業(yè)破產(chǎn)法》對管理人職責(zé)進(jìn)行流水式描述,不根據(jù)實(shí)踐需要抓重點(diǎn)的必然結(jié)果,證明立法質(zhì)量不高。

　　職責(zé)與義務(wù),二者關(guān)系如何?這可能是一個(gè)法理學(xué)問題。我們認(rèn)為,職責(zé)既有義務(wù)也有法律賦予的權(quán)力(也可認(rèn)為是為了債權(quán)人這些聚合體的公共利益、帶有公共性質(zhì)的管理人權(quán)利),是二者的統(tǒng)一體?？梢?職責(zé)的含義有點(diǎn)復(fù)雜,應(yīng)當(dāng)是介于單純權(quán)利與單純義務(wù)之間的一種形態(tài),但其側(cè)重點(diǎn)在于義務(wù),賦予權(quán)力(權(quán)利)只是為了履行義務(wù)的一種保障機(jī)制。因此,違反職責(zé),實(shí)際上是違反了義務(wù),也應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。因此,我們對管理人的監(jiān)督,不能光看義務(wù)條款,也要看職責(zé)條款,從中找到監(jiān)督的武器與彈藥,實(shí)踐證明,無論是作為債務(wù)人的律師,還是作為債權(quán)人的律師,要充分挖掘這些條文中蘊(yùn)含的寶藏,這個(gè)方法是很管用的。

　　第五、關(guān)于管理人的權(quán)利?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》沒有明確管理人權(quán)利這樣的字眼,第28條規(guī)定了管理人經(jīng)法院許可,可以聘用必要的工作人員,以及管理人報(bào)酬由法院確定,這應(yīng)當(dāng)是關(guān)于管理人權(quán)利的規(guī)定,屬于受限權(quán)利。我們認(rèn)為,按照權(quán)義責(zé)統(tǒng)一的公平法理,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定管理人的權(quán)利。如果不這樣規(guī)定,假設(shè)管理人被更換了,其權(quán)利如何保障?實(shí)踐中管理人往往是強(qiáng)勢地位一方,并且,為了長期與當(dāng)?shù)胤ㄔ恒y行等機(jī)構(gòu)保持友好關(guān)系,它們即使受到不公平待遇,出于精明算計(jì),也不會(huì)去訴訟。似乎管理人權(quán)利可有可無,這也解釋了立法者為何這樣規(guī)定。

　　二、我國《企業(yè)破產(chǎn)法》關(guān)于破產(chǎn)管理人的完善建議

　　我國《企業(yè)破產(chǎn)法》存在缺陷,是眾所周知的事情,當(dāng)前也在準(zhǔn)備修法之中,以因應(yīng)外界的各種變化。我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)從下列幾個(gè)方面對破產(chǎn)管理人立法進(jìn)行完善。

　　第一、關(guān)于破產(chǎn)管理人的指定與更換,不能由法院確定。法院應(yīng)集中精力運(yùn)行破產(chǎn)程序,居中裁判。破產(chǎn)程序中的各利益集團(tuán),應(yīng)展開有效有序的競爭,才能形成均衡。故可以考慮借鑒美國的雙重管理人制度,在檢察院內(nèi)部專門設(shè)立公共破產(chǎn)管理人,由專職檢察官擔(dān)任。該管理人代表國家,對破產(chǎn)案件管理人通過公開競爭方式予以選定或更換,并在重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)督破產(chǎn)案件管理人,接受舉報(bào)投訴,并作出行政調(diào)查、處罰。目前,我國破產(chǎn)管理人由法院指定是不符合權(quán)力分立與制衡的理念,法院身兼數(shù)職,必然導(dǎo)致一言堂與腐敗滋生。

　　第二、破產(chǎn)管理人的義務(wù)。如前所述,破產(chǎn)管理人的義務(wù)是應(yīng)當(dāng)按照破產(chǎn)流程進(jìn)行重構(gòu),修法的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是先調(diào)查實(shí)踐中破產(chǎn)管理人在哪些領(lǐng)域與環(huán)節(jié)不作為的懶政現(xiàn)象,我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)設(shè)定、細(xì)化其調(diào)查財(cái)產(chǎn)的義務(wù),這是后面評估、拍賣、分配的基礎(chǔ)。實(shí)踐中,破產(chǎn)管理人對這一塊往往走過場,對于應(yīng)當(dāng)調(diào)查的銀行流水、關(guān)聯(lián)交易、自我交易、同業(yè)競爭、職務(wù)侵占、挪用資金、董監(jiān)高導(dǎo)致破產(chǎn)的責(zé)任等根本不作任何調(diào)查,因此,應(yīng)當(dāng)根據(jù)這些板塊,規(guī)定其法定調(diào)查義務(wù)。

　　第三、破產(chǎn)管理人的資格。這個(gè)應(yīng)當(dāng)在立法結(jié)構(gòu)上,放在最前面,即破產(chǎn)管理人的選定與更換之前。而且,破產(chǎn)管理人的資格中,關(guān)于利害關(guān)系人的規(guī)定,應(yīng)針對實(shí)踐中的想通吃的心理,規(guī)定破產(chǎn)資產(chǎn)評估、拍賣機(jī)構(gòu),不能與破產(chǎn)管理人有關(guān)聯(lián)關(guān)系、交易關(guān)系、親屬關(guān)系等。對于破產(chǎn)管理人在之前的破產(chǎn)案件中未盡到財(cái)產(chǎn)調(diào)查義務(wù)的,亦無資格參加下一個(gè)破產(chǎn)案件的破產(chǎn)管理人選定。

　　第四、破產(chǎn)管理人的職責(zé)。如上所述,應(yīng)搜集統(tǒng)計(jì)破產(chǎn)實(shí)踐中存在的破產(chǎn)管理人不盡責(zé)的各種現(xiàn)象,針對如何解決問題的實(shí)用思維,去分類增加其各種細(xì)化性的職責(zé),并統(tǒng)一規(guī)定到企業(yè)破產(chǎn)法中。另外,職責(zé)與義務(wù)并無本質(zhì)區(qū)別,應(yīng)當(dāng)合并規(guī)定為義務(wù),不應(yīng)分開。

　　第五、破產(chǎn)管理人的權(quán)利。破產(chǎn)管理人有獲得報(bào)酬的權(quán)利、聘用助手的權(quán)利、特定情況下辭職的權(quán)利、獨(dú)立公正工作的權(quán)利、拒絕、舉報(bào)法官違法干擾其工作的權(quán)利、參加破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)的權(quán)利、等。

　　限于篇幅,以上諸多問題,只能提出一個(gè)框架與思維方向,以供參考。本文擬在后續(xù)中再另外以專題形式展開詳細(xì)討論。