中國宏觀經濟研究院教授常修澤：打造中國縣域“要素聚寶盆”的十條建議

著名經濟學家，中國宏觀經濟研究院教授、博士生導師，莫干山研究院學術委員會聯(lián)席主任常修澤

縣域經濟是國民經濟的基本單元，縣域現代化是中國式現代化的基礎。改革開放以來，許多先行地區(qū)都將縣域作為發(fā)展的著力點和重要平臺，如浙江就通過發(fā)展塊狀特色產業(yè)，形成了“一縣一業(yè)”“一村一品”的區(qū)域特色工業(yè)格局，通過20年來大力實施“千萬工程”，不斷釋放鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?#xff0c;以工促農、以城帶鄉(xiāng)，走城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路，縣域經濟蓬勃發(fā)展。如今，浙江業(yè)已成為全國經濟發(fā)展最為均衡的省份之一。

日前，筆者在浙江臺州仙居等地調研時發(fā)現，在縣域范圍內，民營經濟之所以能夠蓬勃發(fā)展、鄉(xiāng)村環(huán)境之所以能夠不斷優(yōu)化、共同富裕格局之所以能夠形成，很重要的一點，是實實在在地發(fā)揮了多種要素的聚集效應。

一、問題的提出：要素型改革在縣域怎么“落地”

去年（即2022年）春天，我完成了研究報告《中國經濟三型趨勢論》，黨的二十大前在《上海大學學報》（2022年第5期）公開發(fā)表。這只是一個學者的“應然”研究，至于“實然”如何，則要看政界等因素。

所謂“三型”，就是“民富型發(fā)展、要素型改革、制度型開放”。通俗說，就是“發(fā)展重民富，改革重要素，開放重制度”。

針對“要素”，我提出過“七要素論”：依序是勞動、土地、資本、知識、技術、管理和數據。按照我的研究，七要素又可以分為三組：第一組是“人本要素”，包括勞動、知識、技術與管理。第二組是“物本要素”，包括資本和土地。第三組是“人與物混合型”，也是最新的要素，那就是數據。

那么，對于縣域而言，怎么樣促進要素型改革的“落地”？圍繞這一問題，我進行了研究。

二、分析問題：雖是潛在“要素聚集地”,但不是現實“要素聚寶盆”

從潛在意義上說，縣域確實是要素聚集地之一：

第一，有人。第七次全國人口普查顯示，全國農村戶籍人口7.6億人，常住人口4.98億人。其中多數在“縣域”，只有一小部分在“市轄區(qū)”。

第二，有地。全國耕地總面積19.18億畝，扣除市轄區(qū)的，縣域估計大約占85%到90%左右，約16到17億畝。這是縣域內一個重要的要素。

第三，有資本。全國城鄉(xiāng)現有5000多萬家民營企業(yè)，登記在冊個體工商戶超過1.1億戶，其中相當一部分在縣域。另外，作為市場主體的“農民專業(yè)合作社”，基本上都在縣域。以上三類市場主體的資本，不可小覷。

還有其他要素（這里從略）。正因為這些要素的存在，所以，從“潛在意義”上說，縣域是“要素聚集地”。但是，現在的問題是，縣域并不是經濟意義上的“要素聚寶盆”。

第一，雖然縣域“有人”（且人數不少），但勞動力和其他人才配置仍然僵滯，他們的潛力和創(chuàng)造性尚未發(fā)揮出來。

第二，雖然縣域“有地”，但是不少地處于閑置狀態(tài)。我在海南做過調查，最近處置的閑置土地就達5.15萬畝，一個陸地面積小小的海南省（陸地面積只有3.4萬平方公里）處置的閑置土地就有5萬多畝，尚未處置的還有多少？以小見大，中國各縣域又有多少閑置土地？

第三，雖然縣域“有資本”，但是不少資本處于一種呆滯狀態(tài)，難以流動，難以“聚寶聚財”。

正是基于這些問題，我提出了變“要素聚集地”為“要素聚寶盆”的命題。

三、十點具體建議

如何打造縣域經濟“要素聚寶盆”呢？圍繞人本要素、土地要素和資本要素，提出自己的十條建議。

（一）激活人本要素方面，四條建議：

第一條，建議瞄準城鎮(zhèn)化指標兩口徑之間的“巨量缺口”，切實推進戶籍制度和相關配套制度改革。

據統(tǒng)計，中國按常住人口計算的城鎮(zhèn)化率為64.72%（截至2021年底），而按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率只有46.7%，兩者相差18個百分點。

這一數字背后是2.5億多的農民工群體，他們雖然進了城鎮(zhèn)（包括縣城和建制鎮(zhèn)），但是并未共享城鎮(zhèn)（包括縣城和建制鎮(zhèn)）的文明，如醫(yī)療、子女教育等。這涉及幾項重大的制度性改革，建議通過加快推進戶籍制度改革以及相關配套制度改革來解決。

第二條，適應中國縣域經濟正在出現的“農業(yè)生產（一產）智能化、農產品加工（二產）智力化、農業(yè)服務（三產）智慧化”趨勢，建議在縣域農業(yè)生產者、農產品加工者和農業(yè)服務者中，建立相關“技能技術評價制度”，以打造中國的“大國農匠”和“農民技師”。

第三條，對縣域范圍內科技人員的職務發(fā)明成果，建議按照《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，參考拙著《廣義產權論》（2009）關于“職務發(fā)明成果產權分割”的論述，給相關發(fā)明者合理界定應得的部分所有權及相關權益。對于曾因此受到不公正待遇的，恢復名譽、落實政策。

第四條，建議選擇少數條件成熟的縣域，開展“人才身價賦能”試點。尤其是對于小微企業(yè)，如果沒有相應物質資產做抵押，可以在“身價評估和銀行授信”基礎上，用企業(yè)家和技術人員的“身價”作為抵押物。這不僅是解小微企業(yè)燃眉之急的“速效藥”，更是創(chuàng)建“人才有價制度”的突破口。

（二）搞活“土地要素”（主要是“三塊地”）方面，三條建議：

第五條，第一塊地：農村集體經營性建設用地。過去由政府強制征用再通過“招拍掛”，形成可觀的土地財政收入（根據財政部披露，2021年國有土地使用權出讓收入達到8.7萬億元）。現在，國家已下文件允許“農地入市”（指村集體建設經營用地），無須再經政府征收轉為國有，而直接由農民自己“招拍掛”。建議縣域領導支持農民直接進入土地市場，以把土地增值收益這塊“蛋糕”切實分到農民集體手中。

第六條，按照要素市場化改革的思路，農地主要是推進“三權分置”改革：所有權是集體的，承包權是農戶的，承包權的經營權是可以流轉的，這個思路應繼續(xù)運作。我這里提的構思是，在2.5億多農民進城（其中有一部分不再回村）的新形勢下，需超前研究土地承包權如何流轉的問題。這個趨勢早晚會出現，建議現在著手研究，早研究，早試點。

第七條，搞活宅基地。宅基地問題的歷史經緯頗為復雜。我在調查中發(fā)現，現今閑置宅基地甚多，院子里雜草叢生，日漸衰敗。要解決此問題，可暫回避歷史沿革，在推進宅基地“三權分置”上下功夫：所有權是集體的，農戶“集體組織成員資格權”是農民家庭的，搞活的基點放在資格權的使用權流轉上。我在浙江看到，宅基地流轉后，用以搞民宿、做經營等，閑置浪費問題有所緩解。建議再放開一點，搞活宅基地。

以上“三塊地”市場放活后，農民除獲得勞動收入以外，還可獲得一部分財產性收入，這將大大有利于農民逐步邁向富裕之路。

（三）激活資本要素方面，三條建議：

第八條，針對社會上對“資本”的不正確輿論，建議在理論上確立“資本中性論”，對資本的逐利性這樣一個“中性范疇”，不應該作為一個負面的經濟范疇而加以貶損。

第九條，建議在實踐中為推動資本市場的發(fā)展作新的探索，例如可嘗試在縣域搞“知識產權證券化”試點，如廣州“中新知識城”，以進一步發(fā)展“標準資本市場”，并尋求與境外如新加坡等國家和地區(qū)的“知識產權證券雙向互認”。

第十條，除標準的資本市場外，應注重建立縣域的“非標資本市場”，包括建立健全農村土地等產權市場和縣域碳排放權市場等。海南省臨高縣和陵水縣組織農民植樹養(yǎng)樹，保護生態(tài)，有效減碳，并與一些需要“減碳指標”的電廠鋼廠進行區(qū)域內“碳匯交易”；浙江發(fā)布全國首部省級GEP核算標準《生態(tài)系統(tǒng)生產總值(GEP)核算技術規(guī)范陸域生態(tài)系統(tǒng)》，實現了對生態(tài)產品的價值量化，都做得有聲有色。縣域內“非標資本市場”大有可為。

十條“干貨”，供推動縣域經濟高質量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興參考。

（本文根據常修澤在2023中國縣域經濟發(fā)展大會上的主旨發(fā)言整理，來源：浙江學習平臺）