龍鳳呈祥——臨空經濟助力京津冀協同發展

從北京大興國際機場的正式投運，自貿區企業落戶，到綜保區加速建設……北京大興國際機場臨空經濟區的一舉一動都引人注目。在這片土地上，機場航站樓5條指廊如鳳凰之眼，又似鳳凰展翅，與北京首都國際機場南北呼應，形成“龍鳳呈祥”的雙樞紐格局。

　　怎樣借力“雙樞紐”打造國際一流的臨空經濟區，形成“龍飛鳳舞”的生動實踐？經濟日報記者深入北京順義、大興和河北廊坊，對臨空經濟區發展進行了采訪。

位于北京市順義區的北京臨空經濟核心區鳥瞰圖。 （資料圖片）

新國門描繪新畫卷

　　北京和河北交界處，作為新國門的大興國際機場2019年9月25日正式投運。這只“金鳳凰”正帶動約150平方公里臨空經濟區的跨越式發展，成為國家著眼未來世界級城市群發展的重要部署。

　　大興國際機場是習近平總書記特別關懷、親自推動的“首都的重大標志性工程”“推動京津冀協同發展的骨干工程”。習近平總書記指出，北京新機場是國家發展一個新的動力源。要把大興機場打造成為國際一流的平安機場、綠色機場、人文機場，打造世界級航空樞紐，向世界展示中國人民的智慧和力量，展示中國開放包容和平合作的博大胸懷。

　　距北京中心城區約45公里、雄安新區約55公里、天津市區約80公里，從地圖上看，大興國際機場正處于京津冀三角中心地帶。國務院批準、國家發展改革委印發的《北京新機場臨空經濟區規劃（2016-2020年）》賦予臨空經濟區國際交往中心功能承載區、國家航空科技創新引領區以及京津冀協同發展示范區的戰略定位。

　　“在國內，與大興國際機場規模相仿的，只有首都國際機場。”臨空經濟區（大興）管委會發展改革部部長趙建國告訴記者，目前首都國際機場的貨郵吞吐量200萬噸，趨于飽和；未來大興國際機場貨郵吞吐量將達到400萬噸。未來20年，北京大興國際機場對經濟的貢獻將達到8.6萬億元。

　　與國內上百家臨空經濟區不同，總體管控面積約1028平方公里、核心區約150平方公里的北京大興國際機場臨空經濟區是全國唯一同時擁有兩省市自貿區政策的優勢區域。其中，北京大興部分50平方公里，河北廊坊部分約100平方公里。

　　這片被寄予厚望的區域未來什么樣？記者來到北京自貿區創新服務中心規劃展示館一探究竟。

　　從藍圖上看，北京大興的50平方公里又分兩個片區：機場東片區24平方公里，設綜合保稅區、國際航空社區、國際會展中心、國際消費樞紐、國際學校、中央生態公園等；西片區26平方公里，以生活服務、生命健康、科技創新等功能為主，布局國際生命健康社區、國際人才社區、科技創新區、醫院等。

　　“在機場建設的同時，我們一直在思考建設什么樣的臨空經濟區，怎樣建設臨空經濟區以及如何保持臨空經濟區健康可持續發展。”臨空經濟區（大興）管委會專職副主任羅伯明說，根據國務院批復的規劃綱要編制總體規劃，細化了核心區域三個組團的功能以及北京和河北各自的具體規劃。同時開展地下空間、綜合管廊等百余項專項規劃，在規劃層面精心打磨，完善規劃平臺，打造高品質國際化環境。

　　在頂層設計上，確定了臨空經濟區發展骨架格局的城市設計、促進臨空經濟區持續發展的產業規劃，與此同時，通過“產業與科技”“資源與環境”“信息與交通”“社會與人文”4個維度，構建了49項指標，科學立體打造了一套北京大興國際機場臨空經濟區（北京部分）的區域發展“體檢系統”，基于該系統，北京大興國際機場臨空經濟區（北京部分）榮獲全球首個LEED for Cities規劃設計類項目認證。“底子”打好了，大興片區“1+2+2產業生態體系”也浮出水面—即以生命健康產業為引領，以樞紐高端服務以及航空保障為兩個基礎產業，重點儲備新一代信息技術以及智能裝備兩大產業。

　　產業規劃要落地，主角是企業。圍繞產業地圖，聚焦國際產業、國際投資、國際合作，著力發展國際產業。管委會梳理出一份招商名單，鎖定400余家業內龍頭企業；推動建設國際會展中心和國際消費樞紐兩大綜合體，規劃綜合保稅區、智慧物流區、國際航空社區和國際生命健康社區四大產業特區，打造國際航空總部園、生物醫藥孵化器、國際商務綜合體等六大產業園。

　　“這份名單是為精準招商做準備。”趙建國說，目前璦格干細胞、上海細胞、希諾谷等創新孵化項目已落地自貿試驗區創新中心，順豐、京東、華大基因等智慧物流、生命健康領域簽約項目已陸續開工建設，重點儲備民航適航審定中心等航空產業項目。

　　離開大興便是廊坊片區，入眼即是林立的塔吊和在大地上鋪展延伸的綠地、花木。按規劃，廊坊片區約100平方公里范圍內，過半面積用于統籌管控區內河道、廊道、森林、農田等生態要素，營造“鳳凰展翅”的大地景觀。

　　“如果說北京大興國際機場是鳳頭，我們這里就是鳳身、鳳翼和鳳羽。”臨空經濟區（廊坊）管委會副主任韓金虎告訴記者，遵循“先林后城”理念，他們利用管控區內縱橫的河道、廊道、森林、農田，以永定河生態廊道為鳳身，以廣陽、永清兩大森林片區為鳳翼，以京臺高速、城際鐵路為鳳羽。

　　廊坊片區的建設目標很明確—成為全省創新發展、綠色發展、高質量發展的樣板，成為京津冀協同發展的大平臺、世界一流航空城；對標雄安新區，推動臨空經濟區起步階段各項工作取得階段性成效。

　　在拔地而起的臨空服務中心外，“奇跡是干出來的”“決戰臨空、廊坊全勝”的大紅條幅格外顯眼。為打好這場大仗、硬仗，廊坊片區提出“三步并作兩步走”：2025年園區基礎設施全部建成。2020年至2022年，“打基礎、立骨骼、拉框架”；2023年至2025年，“密路網、強支撐、成體系”。

　　2019年到2035年，廊坊臨空經濟區將全面建設市政建設設施、公共服務設施等902項，資金總投入約950億元。在去年全面啟動127項、總投資160億元的工程基礎上，今年再啟動實施311項、總投資335億元的工程建設，使之能夠逐步具備超大型項目吸附和承載能力。

　　為給臨空經濟區未來15年發展提供空間，廊坊在2020年完成了涉及1.2萬戶3.9萬人、59個村街和諧征遷和10萬余畝農田流轉工作。目前“臨空家園”回遷安置房一期、二期工程已全面開工建設，確保2022年底前3.9萬人全部回遷。

港產城深度融合互動發展

　　在大興臨空經濟區大展宏圖之時，位于北京順義的首都機場臨空經濟示范區，也正在謀劃更高層級的發展。

　　“臨空經濟是利用機場帶來的人流、物流而衍生出的一種經濟形態。一直以來，順義區充分發揮機場的功能優勢，圍繞機場的物流、人流進行產業功能布局，有效促進港產城融合發展。”北京臨空經濟核心區管委會主任黃永志告訴記者，總體上看，臨空經濟區發展與航空業、中國經濟的發展大勢相呼應。

　　順義是我國臨空經濟發源地。1992年率先提出“依托機場、服務機場、大力發展空港口岸經濟”的發展思路；2006年設立我國第一個臨空經濟區；2019年首都機場臨空經濟示范區獲批，目前已成為我國規模最大、航空服務企業數量最多、國際化程度最高的臨空區。

　　自被納入北京自貿試驗區國際商務服務片區以來，首都機場臨空經濟示范區主攻航空服務領域，聚焦制度創新，以“兩區”建設深入推進帶動園區經濟高質量發展。自“兩區”批復至2020年底，示范區新增注冊企業718家。目前，示范區115.72平方公里范圍內注冊企業達到8000余家，2019年實現營業收入3964.6億元，完成屬地稅收265億元。復旦大學國際空港城市研究中心發布的2020年度中國空港經濟區評價指數顯示，首都機場臨空經濟區綜合競爭力排名第一。

　　“順義發展臨空經濟的經驗，說到底是始終將圍繞機場發展臨空經濟作為促進區域經濟社會發展的核心要務。邊摸索邊實踐，先工業再物流、人流，產業發展層次清晰。”黃永志說，臨空經濟的快速發展，成為順義邁向服務業強區的重要力量。

　　作為國內最早發展起來的臨空經濟區，首都機場臨空經濟示范區已成為先行先試的“試驗田”。北京臨空經濟核心區管委會政策法規處處長黃楠說，管委會致力推動首創案例和政策先行先試。作為北京市服務業擴大開放14項全國首創案例之一，中國航空器材集團公司就以保稅物流供應鏈為單元的保稅監管模式改革創新試點，讓保稅航材自由流轉成為現實。

　　在中航材8000平方米的波音保稅倉庫中，高大的貨架上整齊碼放著的既有飛機襟翼等大型部件，也有螺釘、螺帽等消耗件。航空公司下單后，30分鐘內即可完成揀選、包裝、海關預申報等工作，通過貨運代理或用戶自取的方式送達。

　　“以前我們在各地保稅庫的航材是屬地管理，一出庫就要被征稅，很難自由流轉到外地。”負責共享平臺運營的中國航空器材有限責任公司副總經理王斌告訴記者，為保證飛機安全、準點運營，航空公司會在各地設立航材庫，以備不時之需。

　　對航空公司而言，航材的儲備和運營是一筆不小的支出。尤其是跨洋飛行的大型客機，每種機型不過20架。且不說組建機隊時要花大價錢備好“口糧”，只說一架飛機使用年限15年，沒用完的航材又成為新的負擔。

　　那么，怎樣打破航司間的藩籬，讓航材流轉起來？共享是出路！經測算，把幾大航空公司同款機型打包維護的成本，比各建一套人馬低30%。但保稅貨物的共享，首先要過保稅監管這道關。

　　在管委會和相關部門推動下，2019年1月，海關總署批復，“保稅物流供應鏈為單元”的航材共享保稅監管改革創新模式落地施行，實現保稅航材一次備案、一次申報、一次核準及在保稅狀態下的自由流動。

　　“現在，平臺公司所有航材從北京進口，在北京海關統一備案。流轉時，只要在北京海關的系統里做一下電子數據的轉移。”王斌說，“沒有臨空經濟區、沒有管委會，就沒有我們的今天。”這家專注在市場上拾遺補缺的公司近幾年收入年遞增超過20%，去年營收13億元。

　　航材共享平臺只是北京臨空經濟核心區管委會不斷升級“軟環境”，構建全鏈條、管家式服務機制的一個縮影。

　　2020年2月7日，《首都機場臨空經濟示范區總體方案》印發。同時，按照北京市“十四五”規劃，一南一北兩大臨空經濟區要實現“相互促進，聯動發展”。身為“老大哥”的首都機場臨空經濟示范區將優化投資環境作為發展的重要抓手，始終遵循“今天事今天辦”的服務宗旨，將新一代信息技術融入企業服務當中，實現“服務事項可查詢，辦理進度可知曉”。

　　作為大型國際航空樞紐，首都國際機場旅客吞吐量在2018年突破1億人次。北京臨空經濟核心區管委會副主任張廷軍表示，目前首都機場臨空經濟示范區正全力推進“港產城”融合發展。產業布局注重與機場功能布局有機銜接，深度融合互動發展。

　　為服務好“港”，他們緊密對接首都機場集團、中國航空集團，持續優化航空企業的發展環境；實現周邊地區安全保障、基礎設施、公共服務和環境建設的綜合提升；積極配合首都國際機場“再造國門”計劃，助力世界級航空樞紐建設。

　　為提升好“產”，他們在航空服務、數字貿易、文化貿易、商務會展、醫療健康、國際寄遞物流、跨境金融等多個領域協同推進，對接國際提升投資和貿易便利化水平；積極爭取“第五航權”，出臺航空貨運政策，建設航空貨運體系；優化航材保稅監管措施，探索飛機維修企業航空器材維修業務口岸便利化措施等創新制度的實踐應用；促進航空服務及航空電子領域項目落地。

　　為完善好“城”，他們繼續聚焦高端化、國際化，加快推進R4線、京密快速路建設，將國際人才社區建設與首都機場臨空經濟示范區建設同謀劃、同部署、同落實，著力打造“類海外”環境，不斷補齊公共服務短板，滿足臨空高端公共服務需求。

　　未來，首都機場臨空經濟示范區將乘著北京自貿試驗區和國家服務業擴大開放綜合示范區建設的東風，加快建設世界級航空樞紐，不斷探索制度創新、完善開放機制、優化開放環境，全力建設臨空經濟創新引領先行示范區。

比翼齊飛尚需政策突破

　　根據《推進京津冀民航協同發展實施意見》，北京兩大機場將形成優勢互補、適度競爭、具有國際競爭力的“雙樞紐”機場格局，顯著增強北京地區民航運輸保障能力和輻射帶動作用，大幅提升北京航空樞紐國際競爭力。

　　一邊是站在前人肩膀上，用“一張白紙”揮灑最美圖景；一邊是在建成區域閃轉騰挪推動“港產城”的深度融合，首都國際機場與大興國際機場兩個臨空經濟示范區的競爭不可避免，各自的優勢又在哪里？

　　北京臨空經濟核心區管委會給記者提供了這樣一組數據：首都機場始發終到旅客以北京地區為主，占總量85%，其中又以海淀朝陽最多，東城西城強度最大，以政務、商務、科技創新出行的“高凈值”旅客為主。這些旅客對便捷化要求高，對價格不敏感，主要居住在北京北部。這是首都機場最大的優勢。

　　問題也擺在眼前。張廷軍總結，目前首都機場客流的潛力沒有完全發掘，產業與客流之間的黏性沒有充分建立。當務之急是抓緊推進新國展建設運營，將客流的消費力留在周邊。同時，要在促進航空服務業優質發展的同時，積極培育提升新興產業。

　　大興國際機場的優勢，主要是在國家戰略上的高起點和規劃建設上的后發優勢。作為京津冀協同發展示范區，大興機場臨空經濟區面向京津冀腹地，兼具航空、公路、鐵路等綜合網絡資源，僅立體化交通樞紐一條，就足以讓同行難望其項背。

　　目前，大興國際機場單日平均旅客已超過10萬人次，輻射帶動作用日益凸顯。臨空區（大興）管委會依托臨空區項目建設協同推進工作機制，創新審批服務模式，依據《“區域評估+標準地+告知承諾+綜合服務”改革管理辦法》，實現部門程序“并聯跑”、項目審批“加速跑”，打造行政審批“最高效率”。不久前，順豐華北智慧物流總部基地項目僅用2天就完成從拿地到取得施工許可的全部手續。

　　此外，綜合保稅區廊坊片區管委會和大興片區管委會，積極推動建設模式協同創新，推動基礎設施和發展成果共商共建共享，首創了一體規劃、一體建設、一體管理的協同發展新模式，為全國建設跨界綜合保稅區，打造新的經濟增長點，提供了可借鑒推廣的經驗。2020年11月綜保區獲批，河北區域21項工程全速建設，今年7月底與北京一道提出封關預驗收預申請，10月底與大興同步實現封關驗收。

　　先天的優勢，在落地時也難免遇到波折，跨越行政區劃的臨空經濟區更需要大興與廊坊片區的協同推進。

　　在廊坊片區，資金壓力始終存在。臨空經濟區（廊坊）管委會負責人告訴記者，為解決起步之初的資金難題，他們承擔起上百億元的融資任務，既依規快建，又要避免隱性債務。為破解難題，他們高薪請來北京金融街高管，選擇31家銀行逐一上門對接，多次與中鐵建等央企溝通探索ABO模式，最終打開路徑。

　　“從國家層面看，勢能還不夠高。現在有了自貿區的政策，給了綜保區的功能，但抓經濟還需要更具體的抓手。”在羅伯明眼中，未來的大興國際機場，將成為東北亞的門戶機場。國家或部委層面可以出臺專項支持政策，高位推動臨空經濟區的發展，真正發揮“國家發展新的動力源”的帶動作用。

　　他表示，希望在國際化的合作上，吸引國際投資，瞄準外向型的鼓勵政策。大興機場的綜保區，是京津冀的“橋頭堡”，怎樣發揮“境內關外”優勢，需要認真謀劃。

　　體制機制上的問題也不容忽視。大興機場綜保區是典型的跨兩省市項目，應該采用什么形式來運營？考慮到產業的更迭演進，北京的產業項目土地使用年限是20年，河北是50年。需要深入思考解決政策不統一的問題。

　　為把區內各方擰成一股繩，臨空經濟區（大興）管委會已經搭建了臨空經濟區協同發展委員會，共商共建大計。“對標國際商務環境，建設外向型經濟區，我們希望探索一個可復制的路徑。”羅伯明說。

　　（經濟日報采訪組成員：徐文營 蘇 民 楊學聰 陳發明 韓秉志 執筆：楊學聰）